Politique fiscale et institutions de l’UE

Aperçu

Bases juridiques, processus décisionnel, DG TAXUD, organismes internationaux, ressources propres et programme actuel de l’UE en matière de politique fiscale.

État du module

• •Filière : les deux domaines
• •Module du corpus : politique et institutions fiscales de l’UE
• •Dernière vérification : 2026-07-31
• •Objectif : préparation aux concours EPSO ; ne constitue pas un conseil juridique ou fiscal.

Bases conventionnelles, institutions, procédures et politique fiscale extérieure communes aux deux domaines. Vérifié le 31 juillet 2026.

1. Bases juridiques et processus décisionnel

Cadre des traités

• •Art. 113 TFUE — harmonisation des impôts indirects (taxes sur le chiffre d’affaires, droits d’accises et autres impôts indirects) dans la mesure nécessaire au fonctionnement du marché intérieur et pour éviter les distorsions de concurrence. Procédure législative spéciale : le Conseil statue à l’unanimité, après consultation du Parlement européen et du CESE.
• •Art. 115 TFUE — rapprochement des législations ayant une incidence directe sur le marché intérieur : fondement de toutes les directives relatives à la fiscalité directe (ATAD, DAC, pilier Deux, etc.). Même procédure : unanimité et simple consultation du PE.
• •Art. 114(2) TFUE exclut expressément les dispositions fiscales de l’harmonisation du marché intérieur suivant la procédure ordinaire (majorité qualifiée) — la fiscalité est l’un des derniers domaines soumis à l’unanimité.
• •Art. 110 TFUE — interdiction d’effet direct des impositions intérieures discriminatoires ou protectrices frappant les produits d’autres États membres (contrainte applicable aux impôts non harmonisés, par exemple les taxes automobiles).
• •Art. 116 TFUE — une solution de remplacement inutilisée : la procédure législative ordinaire (majorité qualifiée) peut remédier aux distorsions de concurrence causées par des règles nationales divergentes. Elle a été évoquée dans le cadre de la politique fiscale, mais n’a jamais été utilisée pour adopter une législation fiscale.
• •Art. 192(2) TFUE — les mesures environnementales « essentiellement de nature fiscale » exigent également l’unanimité (problème de la directive sur la taxation de l’énergie) ; le MACF a, quant à lui, été délibérément fondé sur la procédure ordinaire prévue à l’art. 192(1) (présenté comme une mesure environnementale et non fiscale).
• •Coopération renforcée (art. 20 TUE ; art. 326 à 334 TFUE, au moins neuf États) : utilisée une fois dans le domaine fiscal — pour la taxe sur les transactions financières (11 États membres autorisés en 2013 ; retrait de l’Estonie en 2016 ; proposition retirée dans le programme de travail 2026 de la Commission). Elle n’a pas abouti à l’adoption d’une législation fiscale.
• •Clauses passerelles : art. 48(7) TUE (clause générale — unanimité du Conseil européen + approbation du PE + délai de 6 mois accordé aux parlements nationaux) et art. 192(2) (environnement). La communication de la Commission COM(2019) 8 (15 janv. 2019) proposait une feuille de route en 4 étapes pour passer à la majorité qualifiée en matière fiscale d’ici 2025 — rejetée par les petits États membres ; périodiquement remise en avant dans les discours.
• •Principes : attribution, subsidiarité et proportionnalité (art. 5 TUE ; la procédure du carton jaune prévue par le protocole n° 2 s’applique aux propositions fiscales).

Le parcours d’un dossier fiscal

1. La Commission, généralement par l’intermédiaire de la DG TAXUD, présente la proposition.
2. Le groupe « Questions fiscales » (GQF) du Conseil examine le texte dans sa formation consacrée à la fiscalité directe, à la fiscalité indirecte ou à la coopération administrative. Le groupe à haut niveau (GHN) définit les orientations stratégiques.
3. Le Coreper II prépare le dossier à l’intention des ministres.
4. Le Parlement européen rend un avis non contraignant par l’intermédiaire de la commission ECON, avec l’appui de sa sous-commission FISC.
5. Le Conseil ECOFIN adopte les directives fiscales à l’unanimité. Il approuve également la liste de l’UE et les conclusions du groupe « Code de conduite ».

Le rôle de la CJUE

« Intégration négative » : depuis l’arrêt C-279/93 Schumacker (1995) — la fiscalité directe relève de la compétence des États membres, mais celle-ci doit être exercée dans le respect du droit de l’UE. La Cour veille au respect des libertés fondamentales et de l’art. 110 ; la Commission contrôle les aides d’État (art. 107–108). Voir le Recueil de jurisprudence de la CJUE.

Sources et principes généraux du droit de l’UE en matière fiscale

• •Hiérarchie des sources : droit primaire (traités + Charte + principes généraux) → accords internationaux → droit dérivé (règlements — directement applicables ; directives — contraignantes quant au résultat à atteindre et transposées par les États membres ; décisions) → droit souple (recommandations, communications de la Commission, code de conduite, lignes directrices du comité de la TVA — non contraignants, mais influents dans la pratique).
• •Primauté : le droit de l’UE prévaut sur le droit national contraire (Costa c. ENEL) ; les juridictions nationales doivent écarter l’application des règles fiscales incompatibles.
• •Effet direct : les dispositions d’une directive suffisamment claires, précises et inconditionnelles peuvent être invoquées par les contribuables à l’encontre de l’État après l’expiration du délai de transposition (effet vertical — Becker, 8/81, affaire relative à une exonération de TVA) ; aucun effet vertical inversé à l’encontre des contribuables.
• •Effectivité et équivalence : les procédures nationales applicables aux demandes fiscales fondées sur le droit de l’UE (par exemple, le remboursement d’un impôt indûment perçu) ne peuvent être moins favorables que celles régissant des recours nationaux équivalents ni rendre le recouvrement pratiquement impossible.
• •Confiance légitime et sécurité juridique : protègent notamment les contribuables contre les modifications rétroactives dans les domaines harmonisés.
• •Proportionnalité : les mesures fiscales nationales restrictives (ainsi que les mesures de l’UE) ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire — l’étape finale récurrente de l’analyse des libertés et des dispositifs anti-abus.
• •Interdiction des abus : principe général du droit de l’UE — les avantages découlant du droit de l’UE ne peuvent être revendiqués au moyen de montages abusifs ; ce principe s’applique même en l’absence de règles nationales de mise en œuvre (Cussens ; affaires danoises).

2. DG TAXUD

• •Mission : élabore et gère la politique de l’UE en matière de fiscalité et d’union douanière — une fiscalité équitable, simple et résistante à la fraude, au service des transitions écologique et numérique ainsi que de la compétitivité.
• •Commissaire (2024–2029) : Wopke Hoekstra (NL, PPE) — Climat, neutralité carbone et croissance propre ainsi que Fiscalité (regroupement inédit du climat et de la fiscalité ; les douanes relèvent du vice-président exécutif Maroš Šefčovič). Le pôle économique est coordonné par le vice-président exécutif Valdis Dombrovskis.
• •Directeur général : Gerassimos Thomas (depuis 2020).
• •Structure — cinq directions : A Douanes ; B Mise en œuvre numérique des politiques douanières et fiscales (systèmes informatiques transeuropéens : VIES, EMCS, systèmes d’échange DAC) ; C Fiscalité indirecte et administration fiscale ; D Fiscalité directe, coordination fiscale, analyse économique et évaluation ; E Affaires internationales et générales.
• •Gère directement les programmes Fiscalis et Douane (sans agence exécutive pour la fiscalité).

3. Groupe « Code de conduite » (fiscalité des entreprises)

• •Code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises : résolution du Conseil ECOFIN du 1 décembre 1997 (« paquet Monti ») ; groupe créé le 9 mars 1998. Droit souple — examen politique par les pairs, gel et démantèlement des mesures fiscales dommageables.
• •Critères d’identification d’une mesure dommageable : imposition effective nettement inférieure au niveau général du pays, évaluée au regard du cantonnement, des avantages accordés sans activité économique réelle ni substance, de l’écart par rapport aux principes de l’OCDE en matière d’attribution des bénéfices et du manque de transparence.
• •Mandat révisé — Conseil ECOFIN du 8 novembre 2022 : champ d’application étendu des régimes préférentiels aux « caractéristiques fiscales de portée générale » créant une double non-imposition ou une utilisation double ou multiple d’avantages (caractéristiques adoptées à compter du 1 janv. 2023 ; examen des caractéristiques préexistantes à compter du 1 janv. 2024).
• •Le groupe mène également l’examen des pays tiers aux fins de la liste de l’UE. La présidence est élue pour deux ans : María José Garde (ES) à partir de 2022 ; Tina Humar (SI), élue le 21 mai 2026. Le groupe rend compte au Conseil ECOFIN tous les six mois.

4. Liste de l’UE des pays et territoires non coopératifs

• •Origine : stratégie extérieure de 2016 → première liste le 5 décembre 2017 ; mise à jour deux fois par an (Conseil ECOFIN de février et d’octobre). Annexe I = pays et territoires non coopératifs (« liste noire ») ; annexe II = juridictions ayant des engagements en suspens (« liste grise »).
• •Trois piliers de critères : (1) transparence fiscale — échange automatique de renseignements/CRS, échange de renseignements sur demande avec une notation du Forum mondial au moins « conforme pour l’essentiel », convention multilatérale ; (2) équité fiscale — absence de régimes préférentiels dommageables (critère 2.1), absence de facilitation de structures offshore dépourvues d’activité économique réelle, y compris des exigences de substance économique pour les juridictions à fiscalité nulle ou faible (critère 2.2) ; (3) lutte contre le BEPS — normes minimales BEPS, notamment la déclaration pays par pays (critère 3.2).
• •Processus : le groupe « Code de conduite » examine environ 90+ juridictions sélectionnées selon leurs liens économiques, le poids de leur secteur financier et leur stabilité, puis obtient des engagements ; le Conseil ECOFIN établit les listes par consensus.
• •Mesures défensives : les fonds de l’UE ne peuvent transiter par des entités de l’annexe I ; les États membres appliquent au moins une mesure fiscale de la boîte à outils de 2019 (non-déductibilité des coûts, règles plus strictes sur les SEC, retenue à la source, limitations de l’exonération des participations), ainsi que des mesures administratives. Fondements législatifs : marqueur C.1(b)(ii) de la DAC6, ventilation de la déclaration publique pays par pays.
• •État des lieux après la mise à jour du 17 février 2026 — annexe I (10) : Samoa américaines, Anguilla, Guam, Palaos, Panama, Russie, Îles Turques-et-Caïques, Îles Vierges américaines, Vanuatu, Viêt Nam (le Viêt Nam et les Îles Turques-et-Caïques ont été ajoutés en févr. 2026 en raison de manquements en matière de transparence ; les Fidji, les Samoa et Trinité-et-Tobago ont été retirés). Annexe II (9) : Belize, Îles Vierges britanniques, Brunei, Eswatini, Groenland, Jordanie, Monténégro, Maroc, Türkiye. Prochaine mise à jour : octobre 2026.

5. Bonne gouvernance fiscale et dimension extérieure

• •Norme : transparence, échange d’informations, fiscalité équitable, normes minimales de lutte contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS) — intégrées au moyen de « clauses de bonne gouvernance » dans les accords de l’UE avec des pays tiers.
• •Documents clés : stratégie extérieure pour une imposition effective (2016) ; train de mesures fiscales du 15 juillet 2020 (plan d’action comprenant 25 mesures, proposition DAC7, communication sur la bonne gouvernance fiscale COM(2020) 313) ; Fiscalité des entreprises pour le 21e siècle (2021) — à l’origine de BEFIT, DEBRA et Unshell.
• •Fiscalité et développement : « Percevoir plus – mieux dépenser », mobilisation des ressources nationales, Initiative fiscale d’Addis-Abeba, assistance technique aux juridictions répertoriées.
• •Plateforme concernant la bonne gouvernance dans le domaine fiscal : groupe d’experts de la Commission (États membres et parties prenantes) consacré à la politique fiscale extérieure.
• •Volet bilatéral : accord de coopération UE–Norvège dans le domaine de la TVA ; octobre 2025 — directives de négociation en vue d’un accord UE–Norvège sur la coopération administrative en matière de fiscalité directe.

6. Organismes internationaux

Projet BEPS de l’OCDE/G20 et Cadre inclusif

• •Projet BEPS (2013–2015), 15 actions ; normes minimales = action 5 (pratiques dommageables), 6 (utilisation abusive des conventions), 13 (CbCR), 14 (règlement des différends). Transposition dans l’UE : ATAD I/II, DAC4, DAC6, directive relative au règlement des différends.
• •Cadre inclusif (2016, environ 147 juridictions) — a négocié la solution reposant sur deux piliers (octobre 2021) :
• •Pilier Un (réattribution du montant A ; MLC publié en oct. 2023, jamais signé par les États-Unis — de fait moribond ; montant B facultatif à partir de 2025 ; les DST subsistent).
• •Pilier Deux (impôt minimum GloBE de 15%) — UE : directive (UE) 2022/2523. Aménagement américain « côte à côte » : déclaration du G7 du 28 juin 2025 → dispositif du Cadre inclusif du 5 janvier 2026, exemptant les groupes admissibles ayant une société mère américaine de l’IIR/UTPR, tandis que les QDMTT restent applicables. Son articulation avec la directive de l’UE constitue une question centrale de mise en œuvre.
• •Forum mondial sur la transparence et l’EOI (environ 171 membres) : évaluations par les pairs de l’EOIR et suivi de l’AEOI — alimentent directement le critère 1 de la liste de l’UE.

Nations unies

• •Convention-cadre des Nations unies sur la coopération fiscale internationale : résolution 78/230 de l’Assemblée générale des Nations unies (décembre 2023) ; mandat adopté en août 2024 (résolution 79/235 — la plupart des États de l’UE ont voté contre ou se sont abstenus, mais participent aux travaux). Négociations 2025–2027 : INC1–2 août 2025 (New York), INC3 novembre 2025 (Nairobi), INC4 février 2026, INC5 août 2026, INC6 novembre–décembre 2026 ; conclusion visée en juillet 2027. Axes de travail : la convention et les premiers protocoles sur les services transfrontières et la prévention et le règlement des différends. Les États-Unis se sont retirés en 2025 ; le choix entre prise de décision par consensus ou à la majorité constitue la principale préoccupation de l’UE.

7. Procédures d’infraction en matière fiscale

• •Art. 258 TFUE : lettre de mise en demeure de la Commission (≈ 2 mois pour répondre) → avis motivé → saisine de la CJUE. Art. 260 : sanctions pour inexécution ; l’art. 260(3) permet d’imposer des sanctions dès la première saisine en cas de non-transposition. « Paquets d’infractions » mensuels ; dialogue EU Pilot ; les recours d’un État contre un autre au titre de l’art. 259 sont rares.
• •Motifs fiscaux : transposition tardive ou incorrecte (TVA, DAC, ATAD, pilier Deux — plusieurs lettres en 2024–25) et règles nationales enfreignant les libertés fondamentales (discrimination en matière de retenue à la source sur les dividendes, impositions à la sortie, déclaration d’actifs étrangers — par exemple C-788/19 Commission contre Espagne, Modelo 720, 2022). Évolution récente : le paquet de mars 2026, qui prévoit de saisir la CJUE contre l’Espagne au sujet de la transposition des règles de TVA et vise les règles relatives à la retenue à la source sur les redevances et aux plus-values.

8. Ressources propres du budget de l’UE

Système actuel (décision (UE, Euratom) 2020/2053 relative au système des ressources propres ; toute modification requiert l’unanimité et la ratification nationale, art. 311 TFUE) :

1. Ressources propres traditionnelles — droits de douane (les États membres conservent 25% au titre des frais de perception) ≈14% des recettes.
2. Ressource propre fondée sur la TVA — taux d’appel de 0.3% appliqué à l’assiette harmonisée de la TVA, plafonnée à 50% du RNB ≈16%.
3. Contribution sur le plastique — €0.80/kg de déchets d’emballages en plastique non recyclés (depuis 2021) ≈5%.
4. Ressource résiduelle fondée sur le RNB ≈65–70% (avec des corrections forfaitaires pour AT, DK, DE, NL et SE).

Train de mesures de juillet 2025 relatif au CFP (2028–2034) — cinq nouvelles ressources propres proposées (~58 milliards d’€/an) : ressource fondée sur le SEQE ; recettes du MACF ; déchets électroniques ; TEDOR (15% des recettes nationales issues des droits d’accise sur le tabac) ; CORE (Corporate Resource for Europe — contribution forfaitaire par paliers des entreprises dont le chiffre d’affaires dans l’UE est supérieur à 100 millions d’euros ; vivement contestée). En cours d’examen au sein du groupe « Ressources propres » du Conseil jusqu’en 2026.

9. Priorités fiscales de la Commission pour 2024–2029

• •Simplification/« désencombrement » : objectifs de réduction de la charge déclarative pour 25–35% ; le programme de travail 2026 (oct. 2025) a annoncé un omnibus fiscal et retiré Unshell/ATAD3, la TTF, DEBRA et la directive sur les prix de transfert (→ plateforme de l’UE sur les prix de transfert, non contraignante). Le paquet de simplification fiscale a été proposé le 24 juin 2026 : un omnibus fiscal (modifiant les directives PSD, IRD, ATAD, sur les fusions, sur le règlement des différends et FASTER — par exemple, suppression des seuils/durées de détention prévus par les PSD/IRD, exonération des SEC pour les groupes relevant du Pilier Deux ; objectif de transposition : 2028) ainsi qu’une refonte de la DAC rationalisant les obligations déclaratives.
• •Dossiers en attente maintenus : BEFIT, HOT, les propositions de taxe numérique de 2018 (DST, présence numérique significative — conservées comme levier), refonte de la directive sur la taxation de l’énergie.
• •Programme pour la compétitivité : le rapport Draghi (sept. 2024) souligne la fragmentation fiscale entre 27 systèmes ; Boussole pour la compétitivité (janv. 2025) ; discussions sur un « 28e régime » pour les entreprises innovantes (les éléments fiscaux nécessitent l’unanimité).
• •Fiscalité verte : le portefeuille de Hoekstra associe climat et fiscalité (remarque sur l’« absurdité » de la taxation du kérosène ; contexte de l’ETD, du CBAM et de l’ETS2).
• •Révision de la directive sur la taxation des produits du tabac + TEDOR, proposée le 16 juillet 2025 — en cours de négociation.

10. Fiscalis, TADEUS, Observatoire européen de la fiscalité

• •Fiscalis 2021–2027 — règlement (UE) 2021/847 ; 269 M€ ; finance les systèmes informatiques transeuropéens (l’essentiel), les actions conjointes, les équipes d’experts et la formation ; ouvert aux pays candidats et du voisinage (dont l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie). Évaluation intermédiaire COM(2026) 18 ; programme successeur proposé dans le CFP 2028–2034.
• •TADEUS (sommet des administrations fiscales de l’UE) — responsables des 27 administrations fiscales + Commission ; premier sommet en juin 2018 (Thessalonique) ; au moins 2 réunions/an ; axes de travail : KPI de la coopération administrative, estimation du manque à gagner fiscal, fraude à la TVA/Eurofisc, cybersécurité, IA dans l’administration fiscale.
• •Observatoire européen de la fiscalité — laboratoire de recherche indépendant de l’École d’économie de Paris (lancé en juin 2021, directeur : Gabriel Zucman ; financé par l’UE au moyen de subventions de la DG TAXUD) ; publication phare : Rapport mondial sur l’évasion fiscale 2024 (la proposition d’un impôt minimum sur les milliardaires a alimenté les débats du G20 en 2024).

11. Tableau de bord des dossiers en cours (mi-2026)