Política fiscal e instituições da UE

Síntese

Bases jurídicas, processo decisório, DG TAXUD, organismos internacionais, recursos próprios e atual agenda da política fiscal da UE.

Estado do módulo

• •Vertente: Ambas as áreas
• •Módulo do corpus: Política fiscal e instituições da UE
• •Última verificação: 2026-07-31
• •Finalidade: Preparação para o concurso EPSO; não constitui aconselhamento jurídico ou fiscal.

Bases previstas nos Tratados, instituições, procedimentos e política fiscal externa comuns a ambas as áreas. Verificado em 31 de julho de 2026.

1. Bases jurídicas e processo decisório

Quadro dos Tratados

• •Art. 113 do TFUE — harmonização dos impostos indiretos (impostos sobre o volume de negócios, impostos especiais de consumo e outros impostos indiretos), na medida do necessário para o mercado interno e para evitar distorções da concorrência. Processo legislativo especial: o Conselho delibera por unanimidade, após consulta do Parlamento Europeu e do CESE.
• •Art. 115 do TFUE — aproximação das legislações que afetam diretamente o mercado interno: a base de todas as diretivas relativas à tributação direta (ATAD, DAC, Pilar Dois, etc.). O mesmo processo: unanimidade, sendo o PE apenas consultado.
• •O art. 114(2) do TFUE exclui expressamente as disposições fiscais da harmonização do mercado interno segundo o processo legislativo ordinário (maioria qualificada) — a fiscalidade é um dos últimos domínios sujeitos à unanimidade.
• •Art. 110 do TFUE — proibição, diretamente aplicável, da tributação interna discriminatória/protecionista dos produtos dos outros Estados-Membros (a restrição aplicável aos impostos não harmonizados, por exemplo, os impostos sobre automóveis).
• •Art. 116 do TFUE — uma alternativa nunca utilizada: o processo legislativo ordinário (maioria qualificada) pode combater distorções da concorrência causadas por regras nacionais divergentes. Foi discutido no âmbito da política fiscal, mas nunca foi utilizado para legislação fiscal.
• •Art. 192(2) do TFUE — as medidas ambientais «essencialmente de natureza fiscal» também exigem unanimidade (o problema da Diretiva Tributação da Energia); em contrapartida, por definição, o CBAM baseou-se no processo legislativo ordinário previsto no art. 192(1) (enquadrado como medida ambiental, não fiscal).
• •Cooperação reforçada (art. 20 do TUE; arts. 326–334 do TFUE, mínimo de nove Estados): tentada uma vez no domínio fiscal — o Imposto sobre as Transações Financeiras (11 Estados-Membros autorizados em 2013; a Estónia abandonou em 2016; proposta retirada no Programa de Trabalho 2026 da Comissão). Não resultou na adoção de legislação fiscal.
• •Cláusulas-ponte: art. 48(7) do TUE (geral — unanimidade do Conselho Europeu + aprovação do PE + prazo de 6 meses para os parlamentos nacionais) e art. 192(2) (ambiente). A Comunicação da Comissão COM(2019) 8 (15 de jan. de 2019) propôs um roteiro em 4 etapas para a adoção da maioria qualificada em matéria fiscal até 2025 — rejeitado pelos Estados-Membros de menor dimensão; periodicamente retomado no discurso político.
• •Princípios: atribuição, subsidiariedade, proporcionalidade (art. 5 do TUE; o cartão amarelo do Protocolo n.º 2 aplica-se às propostas fiscais).

O percurso de um processo fiscal

1. A Comissão, normalmente através da DG TAXUD, apresenta a proposta.
2. O Grupo das Questões Fiscais (GQF) do Conselho analisa o texto na sua formação de fiscalidade direta, fiscalidade indireta ou cooperação administrativa. O Grupo de Alto Nível (GAN) fornece orientação estratégica.
3. O Coreper II prepara o dossiê para os ministros.
4. O Parlamento Europeu emite um parecer não vinculativo através da ECON, com o apoio da sua Subcomissão FISC.
5. O ECOFIN adota as diretivas fiscais por unanimidade. Aprova também a lista da UE e as conclusões do Grupo do Código de Conduta.

O papel do TJUE

«Integração negativa»: desde o processo C-279/93 Schumacker (1995) — a fiscalidade direta é uma competência dos Estados-Membros, mas deve ser exercida em conformidade com o direito da UE. O Tribunal garante o respeito pelas liberdades fundamentais e pelo artigo 110; a Comissão fiscaliza os auxílios estatais (artigos 107–108). Consulte o Compêndio de jurisprudência do TJUE.

Fontes e princípios gerais do direito da UE em matéria fiscal

• •Hierarquia das fontes: direito primário (Tratados + Carta + princípios gerais) → acordos internacionais → direito derivado (regulamentos — diretamente aplicáveis; diretivas — vinculativas quanto ao resultado, transpostas pelos Estados-Membros; decisões) → direito indicativo (recomendações, comunicações da Comissão, Código de Conduta, orientações do Comité do IVA — não vinculativas, mas com influência prática).
• •Primado: o direito da UE prevalece sobre o direito nacional incompatível (Costa v ENEL); os tribunais nacionais devem afastar a aplicação de normas fiscais incompatíveis.
• •Efeito direto: as disposições de diretivas suficientemente claras, precisas e incondicionais podem ser invocadas pelos contribuintes contra o Estado após o termo do prazo de transposição (efeito vertical — Becker, 8/81, processo relativo a uma isenção de IVA); não existe efeito inverso contra os contribuintes.
• •Efetividade e equivalência: os procedimentos nacionais aplicáveis a pretensões fiscais baseadas no direito da UE (por exemplo, o reembolso de impostos indevidamente cobrados) não podem ser menos favoráveis do que os aplicáveis a pretensões nacionais equivalentes, nem tornar a recuperação praticamente impossível.
• •Confiança legítima e segurança jurídica: protegem os contribuintes contra, por exemplo, alterações retroativas em domínios harmonizados.
• •Proporcionalidade: as medidas fiscais nacionais restritivas (e as medidas da UE) não podem exceder o necessário — a etapa final recorrente na análise das liberdades e da luta contra práticas abusivas.
• •Proibição de práticas abusivas: princípio geral do direito da UE — os benefícios do direito da UE não podem ser reivindicados através de expedientes abusivos, sendo este princípio aplicável mesmo na ausência de normas nacionais de execução (Cussens; processos dinamarqueses).

2. DG TAXUD

• •Missão: desenvolve e gere a política da UE em matéria de fiscalidade e de união aduaneira — uma fiscalidade justa, simples e resistente à fraude, que apoie as transições ecológica e digital e a competitividade.
• •Comissário (2024–2029): Wopke Hoekstra (NL, EPP) — Clima, Neutralidade Carbónica e Crescimento Limpo e Fiscalidade (uma nova combinação das pastas do clima e da fiscalidade; as alfândegas ficam sob a tutela do vice-presidente executivo Maroš Šefčovič). O grupo económico é coordenado pelo vice-presidente executivo Valdis Dombrovskis.
• •Diretor-Geral: Gerassimos Thomas (desde 2020).
• •Estrutura — cinco direções: A Alfândegas; B Implementação Digital das Políticas Aduaneiras e Fiscais (sistemas informáticos transeuropeus: VIES, EMCS, sistemas de intercâmbio DAC); C Fiscalidade Indireta e Administração Fiscal; D Fiscalidade Direta, Coordenação Fiscal, Análise Económica e Avaliação; E Assuntos Internacionais e Gerais.
• •Gere diretamente os programas Fiscalis e Alfândega (sem agência de execução para a fiscalidade).

3. Grupo do Código de Conduta (Fiscalidade das Empresas)

• •Código de Conduta no domínio da Fiscalidade das Empresas: resolução do ECOFIN de 1 de dezembro de 1997 («pacote Monti»); Grupo criado em 9 de março de 1998. Direito não vinculativo — avaliação política pelos pares, manutenção do statu quo e desmantelamento de medidas fiscais prejudiciais.
• •Critério de identificação de medidas prejudiciais: tributação efetiva significativamente inferior ao nível geral do país, avaliada com base na delimitação dos benefícios, nas vantagens sem atividade económica real/substância, no afastamento dos princípios da OCDE relativos à atribuição de lucros e na falta de transparência.
• •Mandato revisto — ECOFIN de 8 de novembro de 2022: âmbito alargado dos regimes preferenciais às «características fiscais de aplicação geral» que criem dupla não tributação ou utilização dupla/múltipla de benefícios (características adotadas a partir de 1 de janeiro de 2023; análise das características preexistentes a partir de 1 de janeiro de 2024).
• •Realiza também a análise de países terceiros para a lista da UE. Presidência eleita por dois anos: María José Garde (ES) desde 2022; Tina Humar (SI), eleita em 21 de maio de 2026. Apresenta relatórios ao ECOFIN semestralmente.

4. Lista da UE de jurisdições não cooperantes

• •Origem: Estratégia Externa de 2016 → primeira lista em 5 de dezembro de 2017; atualizada duas vezes por ano (ECOFIN de fevereiro e outubro). Anexo I = jurisdições não cooperantes ("lista negra"); Anexo II = jurisdições com compromissos pendentes ("lista cinzenta").
• •Três pilares de critérios: (1) transparência fiscal — AEOI/CRS, EOIR com uma classificação do Fórum Mundial de, pelo menos, "Amplamente conforme", Convenção Multilateral; (2) tributação justa — ausência de regimes preferenciais prejudiciais (critério 2.1), ausência de facilitação de estruturas offshore sem atividade económica real, incluindo requisitos de substância económica para jurisdições com tributação nula ou reduzida (critério 2.2); (3) combate à BEPS — normas mínimas BEPS, nomeadamente CbCR (critério 3.2).
• •Processo: o Grupo do Código de Conduta analisa cerca de 90+ jurisdições selecionadas com base nos laços económicos, no peso do setor financeiro e na estabilidade, e obtém compromissos; o ECOFIN aprova as listas por consenso.
• •Medidas defensivas: os fundos da UE não podem ser canalizados através de entidades do Anexo I; os Estados-Membros aplicam pelo menos uma medida fiscal do conjunto de instrumentos de 2019 (não dedutibilidade dos custos, regras CFC mais rigorosas, retenção na fonte, limitações à isenção de participações), além de medidas administrativas. Bases legislativas: característica C.1(b)(ii) da DAC6, desagregação no âmbito do CbCR público.
• •Situação após a atualização de 17 de fevereiro de 2026 — Anexo I (10): Samoa Americana, Anguila, Guam, Palau, Panamá, Rússia, Ilhas Turcas e Caicos, Ilhas Virgens dos EUA, Vanuatu, Vietname (o Vietname e as Ilhas Turcas e Caicos foram acrescentados em fevereiro de 2026 devido a falhas de transparência; Fiji, Samoa e Trindade e Tobago foram retirados). Anexo II (9): Belize, Ilhas Virgens Britânicas, Brunei, Essuatíni, Gronelândia, Jordânia, Montenegro, Marrocos, Turquia. Próxima atualização: outubro de 2026.

5. Boa governação fiscal e dimensão externa

• •Norma: transparência, troca de informações, tributação justa e normas mínimas anti-BEPS — integradas através de «cláusulas de boa governação» nos acordos da UE com países terceiros.
• •Documentos principais: Estratégia Externa para uma Tributação Efetiva (2016); Pacote Fiscal de 15 de julho de 2020 (plano de ação com 25 medidas, proposta DAC7, Comunicação sobre a Boa Governação Fiscal COM(2020) 313); Tributação das Empresas para o Século 21 (2021) — documento de base do BEFIT/DEBRA/Unshell.
• •Fiscalidade e desenvolvimento: «Cobrar mais — gastar melhor», mobilização das receitas internas, Iniciativa Fiscal de Adis Abeba, assistência técnica às jurisdições incluídas na lista.
• •Plataforma para a Boa Governação Fiscal: grupo de peritos da Comissão (Estados-Membros + partes interessadas) sobre política fiscal externa.
• •Bilateral: acordo de cooperação UE–Noruega em matéria de IVA; outubro de 2025 — diretrizes de negociação para um acordo UE–Noruega sobre cooperação administrativa em matéria de tributação direta.

6. Organismos internacionais

BEPS da OCDE/G20 e o Quadro Inclusivo

• •Projeto BEPS (2013–2015), 15 ações; normas mínimas = Ação 5 (práticas prejudiciais), 6 (utilização abusiva de convenções), 13 (CbCR), 14 (resolução de litígios). Transposição para a UE: ATAD I/II, DAC4, DAC6, Diretiva relativa à Resolução de Litígios.
• •Quadro Inclusivo (2016, ~147 jurisdições) — negociou a Solução de Dois Pilares (outubro de 2021):
• •Pilar Um (redistribuição do Montante A; MLC publicada em outubro de 2023, nunca assinada pelos EUA — efetivamente moribunda; Montante B facultativo a partir de 2025; os DST persistem).
• •Pilar Dois (imposto mínimo GloBE de 15%) — UE: Diretiva (UE) 2022/2523. Acomodação «lado a lado» dos EUA: declaração do G7 de 28 de junho de 2025 → pacote do Quadro Inclusivo de 5 de janeiro de 2026, que isenta os grupos elegíveis com empresas-mãe nos EUA da IIR/UTPR, mantendo-se aplicáveis os QDMTT. A sua interação com a diretiva da UE é uma questão central de aplicação.
• •Fórum Mundial sobre Transparência e Troca de Informações (~171 membros): classificações das avaliações pelos pares em matéria de EOIR e acompanhamento da AEOI — contribuem diretamente para o critério 1 da lista da UE.

Nações Unidas

• •Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Cooperação Fiscal Internacional: Res. 78/230 da AGNU (dezembro de 2023); mandato adotado em agosto de 2024 (Res. 79/235 — a maioria dos Estados da UE votou contra ou absteve-se, mas participa). Negociações 2025–2027: INC1–2 de agosto de 2025 (NY), INC3 em novembro de 2025 (Nairobi), INC4 em fevereiro de 2026, INC5 em agosto de 2026, INC6 em novembro–dezembro de 2026; conclusão prevista para julho de 2027. Vertentes de trabalho: a convenção + protocolos iniciais sobre serviços transfronteiriços e prevenção/resolução de litígios. Os EUA abandonaram as negociações em 2025; a tomada de decisões por consenso ou por maioria é a principal preocupação da UE.

7. Procedimentos de infração em matéria fiscal

• •Art. 258 do TFUE: carta de notificação para cumprir da Comissão (≈2 meses para responder) → parecer fundamentado → recurso ao TJUE. Art. 260: sanções por incumprimento; o art. 260(3) permite aplicar sanções logo no primeiro recurso por falta de transposição. «Pacotes de infrações» mensais; diálogo EU Pilot; os processos entre Estados ao abrigo do art. 259 são raros.
• •Fundamentos fiscais: transposição tardia/incorreta (IVA, DAC, ATAD, Pilar Dois — várias cartas em 2024–25) e regras nacionais que violam as liberdades fundamentais (discriminação na retenção na fonte sobre dividendos, impostos à saída, declaração de ativos no estrangeiro — por exemplo, C-788/19 Comissão contra Espanha, Modelo 720, 2022). Desenvolvimentos recentes: pacote de março de 2026 que remete a Espanha para o TJUE por questões relativas à transposição do IVA e visa as regras sobre retenção na fonte de royalties/mais-valias.

8. Recursos próprios do orçamento da UE

Sistema atual (Decisão Recursos Próprios (UE, Euratom) 2020/2053; as alterações exigem unanimidade + ratificação nacional, art. 311 do TFUE):

1. Recursos próprios tradicionais — direitos aduaneiros (os Estados-Membros retêm 25% a título de custos de cobrança) ≈14% das receitas.
2. Recurso próprio baseado no IVA — taxa de mobilização de 0.3% aplicada à matéria coletável harmonizada do IVA, limitada a 50% do RNB ≈16%.
3. Contribuição sobre o plástico — €0.80/kg de resíduos de embalagens de plástico não reciclados (desde 2021) ≈5%.
4. Recurso residual baseado no RNB ≈65–70% (com reduções por montante fixo para AT, DK, DE, NL, SE).

Pacote do QFP de julho de 2025 (2028–2034) — cinco novos recursos próprios propostos (~€58 mil milhões/ano): baseado no CELE; receitas do CBAM; resíduos eletrónicos; TEDOR (15% das receitas nacionais provenientes de impostos especiais sobre o consumo de tabaco); CORE (Recurso das Empresas para a Europa — contribuição fixa escalonada das empresas com um volume de negócios na UE > €100 milhões; fortemente contestado). Em apreciação no Grupo de Trabalho do Conselho sobre os Recursos Próprios até 2026.

9. Prioridades fiscais da Comissão para 2024–2029

• •Simplificação/«desburocratização»: metas de redução dos encargos declarativos de 25–35%; o Programa de Trabalho de 2026 (outubro de 2025) anunciou um pacote omnibus fiscal e retirou as propostas Unshell/ATAD3, FTT, DEBRA e a Diretiva relativa aos Preços de Transferência (→ Plataforma da UE para os Preços de Transferência, não vinculativa). O pacote de simplificação fiscal foi proposto em 24 de junho de 2026: um Omnibus Fiscal (que altera as diretivas PSD, IRD, ATAD, Fusões, Resolução de Litígios e FASTER — por exemplo, eliminando limiares/períodos de detenção da PSD/IRD e introduzindo uma isenção CFC para grupos do Pilar Dois; transposição prevista para 2028) e uma reformulação da DAC para racionalizar as obrigações declarativas.
• •Dossiês pendentes mantidos ativos: BEFIT, HOT, as propostas de tributação digital de 2018 (DST, presença digital significativa — mantidas como instrumento de pressão), reformulação da Diretiva relativa à Tributação dos Produtos Energéticos.
• •Agenda para a competitividade: o relatório Draghi (setembro de 2024) assinala a fragmentação fiscal em 27 sistemas; Bússola para a Competitividade (janeiro de 2025); debates sobre o «28.º regime» para empresas inovadoras (os elementos fiscais exigem unanimidade).
• •Fiscalidade verde: a pasta de Hoekstra associa o clima à fiscalidade (observação sobre o «absurdo» da tributação do querosene; contexto da ETD, do CBAM e do ETS2).
• •Revisão da Diretiva relativa à Tributação do Tabaco + TEDOR, proposta em 16 de julho de 2025 — em negociação.

10. Fiscalis, TADEUS, Observatório Fiscal da UE

• •Fiscalis 2021–2027 — Regulamento (UE) 2021/847; €269 milhões; financia sistemas informáticos transeuropeus (a maior componente), ações conjuntas, equipas de peritos e formação; aberto aos países candidatos e da vizinhança (incluindo Ucrânia, Moldávia e Geórgia). Avaliação intercalar COM(2026) 18; programa sucessor proposto no QFP 2028–2034.
• •TADEUS (Cimeira das Administrações Fiscais da UE) — dirigentes das 27 administrações fiscais + Comissão; primeira cimeira em junho de 2018 (Salónica); ≥2 reuniões/ano; vertentes de trabalho: KPI da cooperação administrativa, estimativa do défice fiscal, fraude ao IVA/Eurofisc, cibersegurança, IA na administração fiscal.
• •Observatório Fiscal da UE — laboratório de investigação independente da Escola de Economia de Paris (lançado em junho de 2021, dirigido por Gabriel Zucman; financiado pela UE através de subvenções da DG TAXUD); publicação de referência: Relatório Mundial sobre a Evasão Fiscal 2024 (a proposta de um imposto mínimo sobre os multimilionários contribuiu para os debates do G20 de 2024).

11. Painel de processos pendentes (meados de 2026)