Politica fiscale e istituzioni dell'UE

Panoramica

Basi giuridiche, processo decisionale, DG TAXUD, organismi internazionali, risorse proprie e attuale agenda dell'UE in materia di politica fiscale.

Stato del modulo

• •Percorso: entrambi i settori
• •Modulo del corpus: politica e istituzioni fiscali dell'UE
• •Ultima verifica: 2026-07-31
• •Finalità: preparazione al concorso EPSO; non costituisce consulenza legale o fiscale.

Basi dei trattati, istituzioni, procedure e politica fiscale esterna comuni a entrambi i settori. Verificato il 31 luglio 2026.

1. Basi giuridiche e processo decisionale

Quadro dei trattati

• •Art. 113 TFUE — armonizzazione delle imposte indirette (imposte sulla cifra d'affari, accise e altre imposte indirette) nella misura necessaria al funzionamento del mercato interno e a evitare distorsioni della concorrenza. Procedura legislativa speciale: il Consiglio delibera all'unanimità, previa consultazione del Parlamento europeo e del CESE.
• •Art. 115 TFUE — ravvicinamento delle legislazioni che incidono direttamente sul mercato interno: costituisce la base di tutte le direttive in materia di imposte dirette (ATAD, DAC, secondo pilastro ecc.). Stessa procedura: unanimità, con il Parlamento europeo soltanto consultato.
• •Art. 114(2) TFUE esclude espressamente le disposizioni fiscali dall'armonizzazione del mercato interno mediante procedura ordinaria (voto a maggioranza qualificata) — la fiscalità è uno degli ultimi ambiti soggetti all'unanimità.
• •Art. 110 TFUE — divieto direttamente applicabile di imposizioni interne discriminatorie o protezionistiche sui prodotti di altri Stati membri (il vincolo applicabile alle imposte non armonizzate, ad esempio quelle sulle automobili).
• •Art. 116 TFUE — un'alternativa mai utilizzata: la procedura legislativa ordinaria (voto a maggioranza qualificata) può affrontare le distorsioni della concorrenza causate da norme nazionali divergenti. È stata discussa nell'ambito della politica fiscale, ma non è mai stata utilizzata per la legislazione tributaria.
• •Art. 192(2) TFUE — anche le misure ambientali "aventi principalmente natura fiscale" richiedono l'unanimità (il problema della direttiva sulla tassazione dell'energia); per il CBAM si è invece fatto ricorso deliberatamente alla procedura ordinaria dell'art. 192(1) (configurandolo come misura ambientale, non fiscale).
• •Cooperazione rafforzata (art. 20 TUE; artt. 326–334 TFUE, minimo nove Stati): sperimentata una volta in ambito fiscale — per l'imposta sulle transazioni finanziarie (11 Stati membri autorizzati nel 2013; l'Estonia si è ritirata nel 2016; proposta ritirata nel programma di lavoro 2026 della Commissione). Non ha portato all'adozione di alcuna normativa fiscale.
• •Clausole passerella: art. 48(7) TUE (generale — unanimità del Consiglio europeo + approvazione del Parlamento europeo + termine di 6 mesi per i parlamenti nazionali) e art. 192(2) (ambiente). La comunicazione della Commissione COM(2019) 8 (15 gen 2019) ha proposto una tabella di marcia in 4 fasi per passare al voto a maggioranza qualificata in materia fiscale entro il 2025 — respinta dagli Stati membri più piccoli; viene periodicamente riproposta sul piano retorico.
• •Principi: attribuzione, sussidiarietà, proporzionalità (art. 5 TUE; il cartellino giallo previsto dal protocollo n. 2 si applica alle proposte fiscali).

L'iter di un fascicolo fiscale

1. La Commissione, normalmente tramite la DG TAXUD, presenta la proposta.
2. Il Gruppo «Questioni fiscali» (WPTQ) del Consiglio esamina il testo nella configurazione relativa alla fiscalità diretta, alla fiscalità indiretta o alla cooperazione amministrativa. Il Gruppo ad alto livello (HLWP) fornisce l'orientamento strategico.
3. Il Coreper II prepara il dossier per i ministri.
4. Il Parlamento europeo formula un parere non vincolante tramite la commissione ECON, coadiuvata dalla sottocommissione FISC.
5. L'ECOFIN adotta le direttive fiscali all'unanimità. Approva inoltre l'elenco UE e le conclusioni del gruppo «Codice di condotta».

Il ruolo della CGUE

«Integrazione negativa»: a partire dalla causa C-279/93 Schumacker (1995) — la fiscalità diretta è di competenza degli Stati membri, ma tale competenza deve essere esercitata nel rispetto del diritto dell'UE. La Corte vigila sul rispetto delle libertà fondamentali e dell'art. 110; la Commissione vigila sugli aiuti di Stato (artt. 107–108). Consultare il Compendio della giurisprudenza della CGUE.

Fonti e principi generali del diritto dell'UE in materia fiscale

• •Gerarchia delle fonti: diritto primario (Trattati + Carta + principi generali) → accordi internazionali → diritto derivato (regolamenti — direttamente applicabili; direttive — vincolanti quanto al risultato, recepite dagli Stati membri; decisioni) → soft law (raccomandazioni, comunicazioni della Commissione, Codice di condotta, orientamenti del comitato IVA — non vincolanti ma influenti nella pratica).
• •Primato: il diritto dell'UE prevale sul diritto nazionale contrastante (Costa contro ENEL); i giudici nazionali devono disapplicare le norme fiscali contrastanti.
• •Effetto diretto: le disposizioni delle direttive sufficientemente chiare, precise e incondizionate possono essere invocate dai contribuenti nei confronti dello Stato dopo la scadenza del termine di recepimento (effetto verticale — Becker, 8/81, una causa relativa a un'esenzione IVA); nessun effetto verticale inverso nei confronti dei contribuenti.
• •Effettività ed equivalenza: le procedure nazionali relative a pretese tributarie fondate sul diritto dell'UE (ad es. il rimborso di imposte indebitamente riscosse) non possono essere meno favorevoli di quelle applicabili a pretese nazionali equivalenti, né rendere il recupero praticamente impossibile.
• •Legittimo affidamento e certezza del diritto: tutelano i contribuenti, ad esempio, da modifiche retroattive nei settori armonizzati.
• •Proporzionalità: le misure fiscali nazionali restrittive (e le misure dell'UE) non devono eccedere quanto necessario — il passaggio conclusivo ricorrente nell'analisi delle libertà e delle norme antiabuso.
• •Divieto di abuso: principio generale del diritto dell'UE — i benefici derivanti dal diritto dell'UE non possono essere ottenuti mediante costruzioni abusive; si applica anche in assenza di norme nazionali di attuazione (Cussens; le cause danesi).

2. DG TAXUD

• •Missione: elabora e gestisce la politica dell'UE in materia di fiscalità e unione doganale, promuovendo un'imposizione equa, semplice e a prova di frode che sostenga le transizioni verde e digitale e la competitività.
• •Commissario (2024–2029): Wopke Hoekstra (NL, PPE) — Clima, azzeramento delle emissioni nette e crescita pulita e Fiscalità (un nuovo accorpamento delle competenze in materia climatica e fiscale; le dogane fanno capo al vicepresidente esecutivo Maroš Šefčovič). Il polo economico è coordinato dal vicepresidente esecutivo Valdis Dombrovskis.
• •Direttore generale: Gerassimos Thomas (dal 2020).
• •Struttura — cinque direzioni: A Dogane; B Attuazione digitale delle politiche doganali e fiscali (sistemi informatici transeuropei: VIES, EMCS, sistemi di scambio DAC); C Fiscalità indiretta e amministrazione fiscale; D Fiscalità diretta, coordinamento fiscale, analisi economica e valutazione; E Affari internazionali e generali.
• •Gestisce direttamente i programmi Fiscalis e Dogana (senza un'agenzia esecutiva per la fiscalità).

3. Gruppo "Codice di condotta" (Tassazione delle imprese)

• •Codice di condotta in materia di tassazione delle imprese: risoluzione ECOFIN del 1 dicembre 1997 («pacchetto Monti»); gruppo istituito il 9 marzo 1998. Diritto non vincolante — valutazione inter pares sul piano politico, congelamento e smantellamento delle misure fiscali dannose.
• •Criteri per individuare le misure dannose: livello effettivo di imposizione sensibilmente inferiore a quello generalmente applicato nel paese, valutato in base alla compartimentazione, alla concessione di vantaggi in assenza di attività economica effettiva o sostanza economica, allo scostamento dai principi OCSE di attribuzione degli utili e alla mancanza di trasparenza.
• •Mandato riveduto — ECOFIN 8 novembre 2022: ambito esteso dai regimi preferenziali alle «caratteristiche fiscali di applicazione generale» che generano una doppia non imposizione o un utilizzo doppio/multiplo dei benefici (caratteristiche introdotte dal 1 gen 2023; riesame delle caratteristiche preesistenti dal 1 gen 2024).
• •Gestisce inoltre la procedura di valutazione dei paesi terzi ai fini dell'elenco UE. Presidente eletta per due anni: María José Garde (ES) dal 2022; Tina Humar (SI) eletta il 21 maggio 2026. Riferisce all'ECOFIN ogni sei mesi.

4. Elenco UE delle giurisdizioni non cooperative

• •Origine: strategia esterna del 2016 → primo elenco il 5 dicembre 2017; aggiornato due volte l'anno (ECOFIN di febbraio e ottobre). Tuttiegato I = giurisdizioni non cooperative ("lista nera"); Tuttiegato II = giurisdizioni con impegni in sospeso ("lista grigia").
• •Tre pilastri di criteri: (1) trasparenza fiscale — AEOI/CRS, EOIR con valutazione del Forum globale almeno "Largely Compliant", Convenzione multilaterale; (2) imposizione equa — assenza di regimi preferenziali dannosi (criterio 2.1), nessuna agevolazione di strutture offshore prive di un'attività economica reale, compresi i requisiti di sostanza economica per le giurisdizioni a fiscalità nulla o ridotta (criterio 2.2); (3) contrasto alla BEPS — norme minime BEPS, in particolare la rendicontazione paese per paese (criterio 3.2).
• •Procedura: il gruppo "Codice di condotta" esamina circa 90+ giurisdizioni, selezionate in base ai legami economici, al peso del settore finanziario e alla stabilità, e ne acquisisce gli impegni; l'ECOFIN adotta gli elenchi per consenso.
• •Misure difensive: i fondi dell'UE non possono transitare attraverso entità dell'allegato I; gli Stati membri applicano almeno una misura fiscale dell'insieme di strumenti del 2019 (indeducibilità dei costi, norme CFC più rigorose, ritenuta alla fonte, limiti all'esenzione delle partecipazioni), oltre a misure amministrative. Basi legislative: elemento distintivo C.1(b)(ii) della DAC6, disaggregazione della rendicontazione pubblica paese per paese.
• •Situazione dopo l'aggiornamento del 17 febbraio 2026 — allegato I (10): Samoa americane, Anguilla, Guam, Palau, Panama, Russia, Isole Turks e Caicos, Isole Vergini americane, Vanuatu, Vietnam (Vietnam e Turks e Caicos aggiunti nel febbraio 2026 per carenze in materia di trasparenza; Figi, Samoa, Trinidad e Tobago rimossi). Tuttiegato II (9): Belize, Isole Vergini britanniche, Brunei, Eswatini, Groenlandia, Giordania, Montenegro, Marocco, Türkiye. Prossimo aggiornamento: ottobre 2026.

5. Buona governance fiscale e dimensione esterna

• •Standard: trasparenza, scambio di informazioni, equità fiscale, norme minime anti-BEPS — integrati mediante «clausole di buona governance» negli accordi dell'UE con paesi terzi.
• •Documenti principali: Strategia esterna per un'imposizione effettiva (2016); pacchetto fiscale del 15 luglio 2020 (piano d'azione composto da 25 misure, proposta DAC7, comunicazione sulla buona governance fiscale COM(2020) 313); Tassazione delle imprese per il 21° secolo (2021) — all'origine di BEFIT/DEBRA/Unshell.
• •Fiscalità e sviluppo: «Riscuotere di più – Spendere meglio», mobilitazione delle entrate nazionali, Iniziativa fiscale di Addis, assistenza tecnica alle giurisdizioni inserite nell'elenco.
• •Piattaforma per la buona governance fiscale: gruppo di esperti della Commissione (Stati membri + portatori di interessi) sulla politica fiscale esterna.
• •Bilaterale: accordo UE–Norvegia sulla cooperazione in materia di IVA; ottobre 2025 — direttive di negoziato per un accordo UE–Norvegia sulla cooperazione amministrativa in materia di imposte dirette.

6. Organismi internazionali

BEPS dell'OCSE/G20 e quadro inclusivo

• •Progetto BEPS (2013–2015), 15 azioni; standard minimi = Azione 5 (pratiche fiscali dannose), 6 (abuso dei trattati), 13 (CbCR), 14 (risoluzione delle controversie). Recepimento nell'UE: ATAD I/II, DAC4, DAC6, direttiva sulla risoluzione delle controversie.
• •Inclusive Framework (2016, ~147 giurisdizioni) — ha negoziato la soluzione basata su due pilastri (ottobre 2021):
• •Primo pilastro (riallocazione dell'Importo A; MLC pubblicata nell'ottobre 2023, mai firmata dagli Stati Uniti — di fatto in fase di stallo; Importo B facoltativo dal 2025; le DST permangono).
• •Secondo pilastro (imposta minima GloBE del 15%) — UE: direttiva (UE) 2022/2523. Accordo statunitense «side-by-side»: dichiarazione del G7 del 28 giugno 2025 → pacchetto dell'Inclusive Framework del 5 gennaio 2026, che esenta i gruppi qualificati con società madre statunitense dall'IIR/UTPR, mentre le QDMTT restano applicabili. L'interazione di tale accordo con la direttiva UE costituisce una questione centrale di attuazione.
• •Forum globale sulla trasparenza e lo scambio di informazioni (~171 membri): valutazioni delle revisioni tra pari EOIR e monitoraggio AEOI — confluiscono direttamente nel criterio 1 dell'elenco UE.

Nazioni Unite

• •Convenzione quadro delle Nazioni Unite sulla cooperazione fiscale internazionale: ris. AGNU 78/230 (dicembre 2023); mandato adottato nell'agosto 2024 (ris. 79/235 — la maggior parte degli Stati dell'UE ha votato contro o si è astenuta, pur partecipando). Negoziati 2025–2027: INC1–2 agosto 2025 (NY), INC3 novembre 2025 (Nairobi), INC4 febbraio 2026, INC5 agosto 2026, INC6 novembre–dicembre 2026; conclusione prevista per luglio 2027. Filoni di lavoro: la convenzione + protocolli iniziali sui servizi transfrontalieri e sulla prevenzione/risoluzione delle controversie. Gli Stati Uniti si sono ritirati nel 2025; il processo decisionale basato sul consenso anziché sulla maggioranza è la principale preoccupazione dell'UE.

7. Procedura d'infrazione in materia fiscale

• •Art. 258 TFUE: lettera di costituzione in mora della Commissione (≈2 mesi per rispondere) → parere motivato → deferimento alla CGUE. Art. 260: sanzioni per inadempimento; l'art. 260(3) consente di imporre sanzioni sin dal primo deferimento in caso di mancato recepimento. "Pacchetti infrazioni" mensili; dialogo EU Pilot; i ricorsi tra Stati ai sensi dell'art. 259 sono rari.
• •Motivi di natura fiscale: recepimento tardivo o errato (IVA, DAC, ATAD, secondo pilastro — diverse lettere nel periodo 2024–25) e norme nazionali che violano le libertà fondamentali (discriminazione nelle ritenute alla fonte sui dividendi, imposizione in uscita, dichiarazione delle attività estere — ad esempio C-788/19 Commissione contro Spagna, Modelo 720, 2022). Sviluppi recenti: il pacchetto di marzo 2026, con il deferimento della Spagna alla CGUE per il recepimento dell'IVA e interventi sulle norme relative alle ritenute alla fonte sui canoni e alle plusvalenze.

8. Risorse proprie del bilancio dell'UE

Sistema attuale (decisione sulle risorse proprie (UE, Euratom) 2020/2053; le modifiche richiedono l'unanimità e la ratifica nazionale, art. 311 TFUE):

1. Risorse proprie tradizionali — dazi doganali (gli Stati membri trattengono 25% a titolo di spese di riscossione) ≈14% delle entrate.
2. Risorsa propria basata sull'IVA — aliquota di prelievo del 0.3% applicata alla base IVA armonizzata, con un massimale pari al 50% dell'RNL ≈16%.
3. Contributo sulla plastica — €0.80/kg di rifiuti di imballaggio in plastica non riciclati (dal 2021) ≈5%.
4. Risorsa residua basata sull'RNL ≈65–70% (con correzioni forfettarie per AT, DK, DE, NL, SE).

Pacchetto QFP di luglio 2025 (2028–2034) — cinque nuove risorse proprie proposte (~€58 mld/anno): basata sull'ETS; entrate del CBAM; rifiuti elettronici; TEDOR (15% delle entrate nazionali derivanti dalle accise sul tabacco); CORE (Corporate Resource for Europe — contributo forfettario articolato per fasce a carico delle imprese con fatturato nell'UE > €100 mln; fortemente contestato). Tutti'esame del Gruppo «Risorse proprie» del Consiglio fino al 2026.

9. Priorità fiscali della Commissione per il periodo 2024–2029

• •Semplificazione/«snellimento»: obiettivi di riduzione degli oneri di comunicazione per il periodo 25–35%; il programma di lavoro 2026 (ottobre 2025) ha annunciato un pacchetto omnibus in materia fiscale e ha ritirato Unshell/ATAD3, la FTT, DEBRA e la direttiva sui prezzi di trasferimento (→ piattaforma dell'UE sui prezzi di trasferimento non vincolante). Il pacchetto di semplificazione fiscale è stato proposto il 24 giugno 2026: un omnibus sulla fiscalità (che modifica le direttive PSD, IRD, ATAD, fusioni, risoluzione delle controversie e FASTER — ad es. eliminando soglie/periodi di detenzione previsti da PSD/IRD e introducendo un'esenzione CFC per i gruppi soggetti al secondo pilastro; recepimento previsto entro il 2028) insieme a una rifusione della DAC volta a razionalizzare gli obblighi di comunicazione.
• •Fascicoli pendenti mantenuti in vita: BEFIT, HOT, le proposte sulla tassazione digitale del 2018 (DST, presenza digitale significativa — conservate come leva negoziale), rifusione della direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici.
• •Agenda per la competitività: la relazione Draghi (settembre 2024) segnala la frammentazione fiscale tra 27 sistemi; bussola per la competitività (gennaio 2025); discussioni sul «28° regime» per le imprese innovative (gli elementi fiscali richiedono l'unanimità).
• •Fiscalità verde: il portafoglio di Hoekstra associa clima e fiscalità (osservazione sull'«assurdità» della tassazione del cherosene; contesto ETD, CBAM ed ETS2).
• •Revisione della direttiva sulla tassazione dei tabacchi + TEDOR, proposte il 16 luglio 2025 — in fase di negoziazione.

10. Fiscalis, TADEUS, Osservatorio fiscale dell'UE

• •Fiscalis 2021–2027 — regolamento (UE) 2021/847; €269m; finanzia sistemi informatici transeuropei (la quota principale), azioni congiunte, gruppi di esperti e formazione; aperto ai paesi candidati e del vicinato (tra cui Ucraina, Moldova e Georgia). Valutazione intermedia COM(2026) 18; programma successore proposto nel QFP 2028–2034.
• •TADEUS (vertice UE delle amministrazioni fiscali) — responsabili delle 27 amministrazioni fiscali + Commissione; primo vertice nel giugno 2018 (Salonicco); ≥2 riunioni/anno; filoni di lavoro: indicatori chiave di prestazione della cooperazione amministrativa, stima del divario fiscale, frodi IVA/Eurofisc, cibersicurezza, IA nell'amministrazione fiscale.
• •Osservatorio fiscale dell'UE — laboratorio di ricerca indipendente presso la Paris School of Economia (istituito nel giugno 2021, direttore Gabriel Zucman; finanziato dall'UE mediante sovvenzioni della DG TAXUD); pubblicazione di punta: Global Tax Evasion Report 2024 (la proposta di un'imposta minima sui miliardari ha alimentato i dibattiti del G20 nel 2024).

11. Pannello dei fascicoli pendenti (metà 2026)