Política fiscal e instituciones de la UE

Resumen

Bases jurídicas, toma de decisiones, DG TAXUD, organismos internacionales, recursos propios y agenda actual de política fiscal de la UE.

Estado del módulo

• •Itinerario: Ambos ámbitos
• •Módulo del corpus: Política fiscal e instituciones de la UE
• •Última verificación: 2026-07-31
• •Finalidad: preparación para oposiciones EPSO; no constituye asesoramiento jurídico ni fiscal.

Bases de los Tratados, instituciones, procedimientos y política fiscal exterior comunes a ambos ámbitos. Verificado el 31 de julio de 2026.

1. Bases jurídicas y toma de decisiones

Marco de los Tratados

• •Art. 113 TFUE — armonización de los impuestos indirectos (impuestos sobre el volumen de negocios, impuestos especiales y otros gravámenes indirectos) en la medida necesaria para el mercado interior y para evitar distorsiones de la competencia. Procedimiento legislativo especial: el Consejo se pronuncia por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo y al CESE.
• •Art. 115 TFUE — aproximación de las legislaciones que inciden directamente en el mercado interior: base de todas las directivas sobre fiscalidad directa (ATAD, DAC, Pilar Dos, etc.). Mismo procedimiento: unanimidad y mera consulta al PE.
• •Art. 114(2) TFUE — excluye expresamente las disposiciones fiscales de la armonización del mercado interior mediante el procedimiento ordinario (mayoría cualificada); la fiscalidad es uno de los últimos ámbitos sujetos a unanimidad.
• •Art. 110 TFUE — prohibición con efecto directo de los tributos internos discriminatorios o protectores aplicados a los productos de otros Estados miembros (el límite para los impuestos no armonizados, como los impuestos sobre automóviles).
• •Art. 116 TFUE — alternativa nunca utilizada: el procedimiento legislativo ordinario (mayoría cualificada) permite abordar las distorsiones de la competencia provocadas por normas nacionales divergentes. Se ha debatido en el ámbito de la política fiscal, pero nunca se ha utilizado para adoptar legislación tributaria.
• •Art. 192(2) TFUE — las medidas medioambientales «de carácter esencialmente fiscal» también requieren unanimidad (el problema de la Directiva sobre fiscalidad de la energía); en cambio, el MAFC se basó deliberadamente en el procedimiento ordinario del art. 192(1) (se planteó como medida medioambiental, no fiscal).
• •Cooperación reforzada (art. 20 TUE; arts. 326–334 TFUE, mínimo de nueve Estados): se intentó una vez en materia fiscal, con el Impuesto sobre las Transacciones Financieras (se autorizó a 11 Estados miembros en 2013; Estonia se retiró en 2016; la propuesta se retiró en el Programa de Trabajo 2026 de la Comisión). No dio lugar a la adopción de legislación tributaria.
• •Cláusulas pasarela: art. 48(7) TUE (general: unanimidad del Consejo Europeo + aprobación del PE + plazo de 6 meses para los parlamentos nacionales) y art. 192(2) (medio ambiente). La Comunicación de la Comisión COM(2019) 8 (15 de enero de 2019) propuso una hoja de ruta de 4 etapas para pasar a la mayoría cualificada en materia fiscal antes de 2025; fue rechazada por los Estados miembros más pequeños y se retoma periódicamente en el discurso político.
• •Principios: atribución, subsidiariedad y proporcionalidad (art. 5 TUE; el procedimiento de tarjeta amarilla del Protocolo n.º 2 se aplica a las propuestas fiscales).

La tramitación de un expediente fiscal

1. La Comisión, normalmente a través de la DG TAXUD, presenta la propuesta.
2. El Grupo «Cuestiones Fiscales» del Consejo (WPTQ) examina el texto en su formación de fiscalidad directa, fiscalidad indirecta o cooperación administrativa. El Grupo de Alto Nivel (HLWP) proporciona orientación estratégica.
3. El Coreper II prepara el expediente para los ministros.
4. El Parlamento Europeo emite un dictamen no vinculante a través de ECON, con el apoyo de su Subcomisión FISC.
5. El ECOFIN adopta las directivas fiscales por unanimidad. También aprueba la lista de la UE y las conclusiones del Grupo «Código de Conducta».

El papel del TJUE

«Integración negativa»: desde C-279/93 Schumacker (1995) — la fiscalidad directa es competencia de los Estados miembros, pero debe ejercerse de conformidad con el Derecho de la UE. El Tribunal vela por las libertades fundamentales y el art. 110; la Comisión supervisa las ayudas estatales (arts. 107–108). Véase el Compendio de jurisprudencia del TJUE.

Fuentes y principios generales del Derecho de la UE en materia de fiscalidad

• •Jerarquía de fuentes: Derecho primario (Tratados + Carta + principios generales) → acuerdos internacionales → Derecho derivado (reglamentos — directamente aplicables; directivas — vinculantes en cuanto al resultado, transpuestas por los Estados miembros; decisiones) → Derecho indicativo (recomendaciones, comunicaciones de la Comisión, Código de Conducta, directrices del Comité del IVA — no vinculantes, pero influyentes en la práctica).
• •Primacía: el Derecho de la UE prevalece sobre el Derecho nacional incompatible (Costa/ENEL); los órganos jurisdiccionales nacionales deben dejar sin aplicar las normas fiscales incompatibles.
• •Efecto directo: las disposiciones de una directiva suficientemente claras, precisas e incondicionales pueden ser invocadas por los contribuyentes frente al Estado una vez vencido el plazo de transposición (efecto vertical — Becker, 8/81, asunto relativo a una exención del IVA); no existe efecto inverso contra los contribuyentes.
• •Efectividad y equivalencia: los procedimientos nacionales aplicables a reclamaciones tributarias basadas en el Derecho de la UE (p. ej., devolución de impuestos indebidamente recaudados) no pueden ser menos favorables que los aplicables a reclamaciones nacionales equivalentes ni hacer prácticamente imposible la recuperación.
• •Confianza legítima y seguridad jurídica: protegen a los contribuyentes frente a, por ejemplo, cambios retroactivos en ámbitos armonizados.
• •Proporcionalidad: las medidas fiscales nacionales restrictivas (y las medidas de la UE) no deben exceder de lo necesario; es la última fase recurrente del análisis de las libertades y de la lucha contra las prácticas abusivas.
• •Prohibición del abuso: principio general del Derecho de la UE; no pueden reclamarse los beneficios del Derecho de la UE mediante estructuras abusivas, incluso en ausencia de normas nacionales de aplicación (Cussens; los asuntos daneses).

2. DG TAXUD

• •Misión: desarrolla y gestiona la política de la UE en materia de fiscalidad y unión aduanera, promoviendo una fiscalidad justa, sencilla y resistente al fraude que apoye las transiciones ecológica y digital y la competitividad.
• •Comisario (2024–2029): Wopke Hoekstra (NL, EPP) — Clima, Cero Emisiones Netas y Crecimiento Limpio y Fiscalidad (una novedosa combinación de las carteras de clima y fiscalidad; aduanas corresponde al vicepresidente ejecutivo Maroš Šefčovič). El bloque económico está coordinado por el vicepresidente ejecutivo Valdis Dombrovskis.
• •Director general: Gerassimos Thomas (desde 2020).
• •Estructura — cinco direcciones: A Aduanas; B Prestación Digital de las Políticas Aduaneras y Fiscales (sistemas informáticos transeuropeos: VIES, EMCS y sistemas de intercambio DAC); C Fiscalidad Indirecta y Administración Tributaria; D Fiscalidad Directa, Coordinación Fiscal, Análisis Económico y Evaluación; E Asuntos Internacionales y Generales.
• •Gestiona directamente los programas Fiscalis y Aduana (sin agencia ejecutiva para fiscalidad).

3. Grupo «Código de Conducta» (Fiscalidad de las Empresas)

• •Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas: Resolución del ECOFIN de 1 de diciembre de 1997 («paquete Monti»); Grupo creado el 9 de marzo de 1998. Derecho indicativo — revisión política entre homólogos, statu quo y desmantelamiento de medidas fiscales perniciosas.
• •Prueba para determinar el carácter pernicioso de una medida: tributación efectiva considerablemente inferior al nivel general del país, evaluada atendiendo a la compartimentación, las ventajas sin actividad económica real ni sustancia, la desviación de los principios de la OCDE sobre atribución de beneficios y la falta de transparencia.
• •Mandato revisado — ECOFIN de 8 de noviembre de 2022: ámbito ampliado desde los regímenes preferenciales hasta las «características fiscales de aplicación general» que generan doble no imposición o el uso doble o múltiple de beneficios (características promulgadas a partir del 1 de enero de 2023; revisión de las características preexistentes a partir del 1 de enero de 2024).
• •También lleva a cabo el examen de terceros países para la lista de la UE. Presidencia elegida por dos años: María José Garde (ES) desde 2022; Tina Humar (SI), elegida el 21 de mayo de 2026. Informa al ECOFIN cada seis meses.

4. Lista de la UE de países y territorios no cooperadores

• •Origen: Estrategia Exterior de 2016 → primera lista el 5 de diciembre de 2017; actualizada dos veces al año (ECOFIN de febrero y octubre). Anexo I = países y territorios no cooperadores («lista negra»); Anexo II = jurisdicciones con compromisos pendientes («lista gris»).
• •Tres pilares de criterios: (1) transparencia fiscal — AEOI/CRS, EOIR con una calificación mínima de «mayoritariamente conforme» del Foro Global, Convenio Multilateral; (2) equidad fiscal — ausencia de regímenes preferenciales perniciosos (criterio 2.1), ausencia de facilitación de estructuras extraterritoriales sin actividad económica real, incluidos los requisitos de sustancia económica para jurisdicciones con tributación nula o reducida (criterio 2.2); (3) lucha contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS) — normas mínimas BEPS, en particular la presentación de informes país por país (criterio 3.2).
• •Proceso: el Grupo «Código de Conducta» examina unas 90+ jurisdicciones seleccionadas por sus vínculos económicos, el peso de su sector financiero y su estabilidad, y obtiene compromisos; el ECOFIN elabora la lista por consenso.
• •Medidas defensivas: los fondos de la UE no pueden canalizarse a través de entidades del anexo I; los Estados miembros aplican al menos una medida fiscal del conjunto de herramientas de 2019 (no deducibilidad de costes, normas más estrictas sobre sociedades extranjeras controladas, retención en origen, límites a la exención de participaciones), además de medidas administrativas. Fundamentos legislativos: seña distintiva C.1(b)(ii) de la DAC6, desglose de los informes públicos país por país.
• •Situación tras la actualización del 17 de febrero de 2026 — Anexo I (10): Samoa Americana, Anguila, Guam, Palaos, Panamá, Rusia, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes de los Estados Unidos, Vanuatu y Vietnam (Vietnam y las Islas Turcas y Caicos se añadieron en febrero de 2026 por deficiencias de transparencia; Fiyi, Samoa y Trinidad y Tobago fueron retirados). Anexo II (9): Belice, Islas Vírgenes Británicas, Brunéi, Esuatini, Groenlandia, Jordania, Montenegro, Marruecos y Turquía. Próxima actualización: octubre de 2026.

5. Buena gobernanza fiscal y dimensión exterior

• •Norma: transparencia, intercambio de información, fiscalidad justa y normas mínimas contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS), incorporadas mediante «cláusulas de buena gobernanza» en los acuerdos de la UE con terceros países.
• •Documentos clave: Estrategia exterior para una imposición efectiva (2016); Paquete fiscal de 15 de julio de 2020 (Plan de Acción de 25 medidas, propuesta DAC7 y Comunicación sobre la buena gobernanza fiscal COM(2020) 313); Fiscalidad de las empresas para el siglo 21 (2021), iniciativa matriz de BEFIT, DEBRA y Unshell.
• •Fiscalidad y desarrollo: «Recaudar más y gastar mejor», movilización de ingresos nacionales, Iniciativa Fiscal de Adís Abeba y asistencia técnica a las jurisdicciones incluidas en la lista.
• •Plataforma sobre la Buena Gobernanza Fiscal: grupo de expertos de la Comisión (Estados miembros y partes interesadas) sobre política fiscal exterior.
• •Ámbito bilateral: acuerdo de cooperación entre la UE y Noruega en materia de IVA; octubre de 2025 — directrices de negociación para un acuerdo entre la UE y Noruega sobre cooperación administrativa en materia de fiscalidad directa.

6. Organismos internacionales

BEPS de la OCDE/G20 y el Marco Inclusivo

• •Proyecto BEPS (2013–2015), 15 acciones; normas mínimas = Acción 5 (prácticas fiscales perniciosas), 6 (abuso de convenios), 13 (CbCR), 14 (resolución de litigios). Transposición en la UE: ATAD I/II, DAC4, DAC6 y Directiva sobre resolución de litigios.
• •Marco Inclusivo (2016, ~147 jurisdicciones): negoció la Solución de dos pilares (octubre de 2021):
• •Pilar Uno (reasignación del Importe A; MLC publicado en oct. de 2023, nunca firmado por Estados Unidos, por lo que está prácticamente moribundo; Importe B opcional desde 2025; los DST persisten).
• •Pilar Dos (impuesto mínimo GloBE del 15%) — UE: Directiva (UE) 2022/2523. Acuerdo estadounidense de «coexistencia»: declaración del G7 de 28 de junio de 2025 → paquete del Marco Inclusivo de 5 de enero de 2026, que exime a los grupos que cumplan los requisitos y tengan una matriz estadounidense de la IIR/UTPR, mientras que los QDMTT siguen siendo aplicables. Su interacción con la Directiva de la UE constituye una cuestión central de aplicación.
• •Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información (~171 miembros): las calificaciones de las revisiones interpares del EOIR y el seguimiento del AEOI inciden directamente en el criterio 1 de la lista de la UE.

Naciones Unidas

• •Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cooperación Fiscal Internacional: Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 78/230 (dic. de 2023); mandato adoptado en agosto de 2024 (Resolución 79/235 — la mayoría de los Estados de la UE votaron en contra o se abstuvieron, pero participan). Negociaciones de 2025 a 2027: INC1–2 de agosto de 2025 (Nueva York), INC3 de noviembre de 2025 (Nairobi), INC4 de febrero de 2026, INC5 de agosto de 2026, INC6 de noviembre a diciembre de 2026; conclusión prevista para julio de 2027. Líneas de trabajo: la convención y los primeros protocolos sobre servicios transfronterizos y prevención y resolución de litigios. Estados Unidos abandonó las negociaciones en 2025; la toma de decisiones por consenso frente a la decisión por mayoría es la principal preocupación de la UE.

7. Procedimientos de infracción en materia tributaria

• •Art. 258 TFUE: carta de emplazamiento de la Comisión (≈2 meses para responder) → dictamen motivado → remisión al TJUE. Art. 260: sanciones por incumplimiento; el art. 260(3) permite imponer sanciones desde la primera remisión por falta de transposición. «Paquetes de procedimientos de infracción» mensuales; diálogo EU Pilot; el procedimiento del art. 259 entre Estados es poco frecuente.
• •Motivos fiscales: transposición tardía o incorrecta (IVA, DAC, ATAD, Pilar Dos; varias cartas en 2024–25) y normas nacionales que vulneran las libertades fundamentales (discriminación en la retención sobre dividendos, impuestos de salida, declaración de activos en el extranjero; por ejemplo, C-788/19 Comisión contra España, Modelo 720, 2022). Novedad reciente: el paquete de marzo de 2026, que remitió a España al TJUE por la transposición del IVA y cuestionó las normas sobre retenciones aplicables a cánones y sobre plusvalías.

8. Recursos propios del presupuesto de la UE

Sistema actual (Decisión sobre los Recursos Propios (UE, Euratom) 2020/2053; las modificaciones requieren unanimidad y ratificación nacional, art. 311 del TFUE):

1. Recursos propios tradicionales — derechos de aduana (los Estados miembros retienen 25% en concepto de costes de recaudación) ≈14% de los ingresos.
2. Recurso propio basado en el IVA — tipo de referencia de 0.3% sobre la base armonizada del IVA, limitada a 50% de la RNB ≈16%.
3. Contribución sobre los plásticos — €0.80/kg de residuos de envases de plástico no reciclados (desde 2021) ≈5%.
4. Recurso residual basado en la RNB ≈65–70% (con correcciones a tanto alzado para AT, DK, DE, NL y SE).

Paquete del MFP de julio de 2025 (2028–2034) — cinco nuevos recursos propios propuestos (~€58 mil millones/año): basado en el RCDE; ingresos del MAFC; residuos electrónicos; TEDOR (15% de los ingresos nacionales procedentes de los impuestos especiales sobre el tabaco); CORE (Recurso Corporativo para Europa — contribución a tanto alzado por tramos de empresas con un volumen de negocios en la UE > €100 millones; objeto de fuerte controversia). En el Grupo «Recursos Propios» del Consejo durante 2026.

9. Prioridades fiscales de la Comisión para 2024–2029

• •Simplificación/«depuración»: objetivos de reducción de la carga informativa para 25–35%; el Programa de Trabajo de 2026 (oct. de 2025) anunció un ómnibus fiscal y retiró Unshell/ATAD3, el FTT, DEBRA y la Directiva sobre precios de transferencia (→ Plataforma de la UE sobre Precios de Transferencia no vinculante). El paquete de simplificación fiscal se propuso el 24 de junio de 2026: un Ómnibus Fiscal (que modifica las directivas PSD, IRD, ATAD, sobre fusiones, sobre resolución de litigios y FASTER; por ejemplo, elimina los umbrales y períodos de tenencia de PSD/IRD e introduce una exención de CFC para los grupos sujetos al Pilar Dos; transposición prevista para 2028) y una refundición de la DAC que racionaliza las obligaciones de información.
• •Expedientes pendientes que siguen activos: BEFIT, HOT, las propuestas de fiscalidad digital de 2018 (DST y presencia digital significativa, mantenidas como instrumento de presión) y la refundición de la Directiva sobre fiscalidad de la energía.
• •Agenda de competitividad: el informe Draghi (sept. de 2024) señala la fragmentación fiscal entre 27 sistemas; Brújula para la Competitividad (enero de 2025); debates sobre el «28.º régimen» para empresas innovadoras (los elementos fiscales requieren unanimidad).
• •Fiscalidad ecológica: la cartera de Hoekstra vincula el clima y la fiscalidad (observación sobre el «absurdo» de gravar el queroseno; contexto de la ETD, el CBAM y el ETS2).
• •Revisión de la Directiva sobre fiscalidad del tabaco + TEDOR, propuestas el 16 de julio de 2025 y actualmente en negociación.

10. Fiscalis, TADEUS, Observatorio Fiscal de la UE

• •Fiscalis 2021–2027 — Reglamento (UE) 2021/847; €269m; financia sistemas informáticos transeuropeos (la mayor parte), acciones conjuntas, equipos de expertos y formación; abierto a países candidatos y de la vecindad (incluidos Ucrania, Moldavia y Georgia). Evaluación intermedia COM(2026) 18; programa sucesor propuesto en el MFP 2028–2034.
• •TADEUS (Cumbre de Administraciones Tributarias de la UE): responsables de las 27 administraciones tributarias + Comisión; primera cumbre en junio de 2018 (Salónica); ≥2 reuniones/año; líneas de trabajo: KPI de cooperación administrativa, estimación de la brecha fiscal, fraude del IVA/Eurofisc, ciberseguridad e IA en la administración tributaria.
• •Observatorio Fiscal de la UE: laboratorio de investigación independiente de la Escuela de Economía de París (inaugurado en junio de 2021, dirigido por Gabriel Zucman y financiado por la UE mediante subvenciones de la DG TAXUD); publicación emblemática: Informe mundial sobre la evasión fiscal 2024 (la propuesta de un impuesto mínimo para multimillonarios contribuyó a los debates del G20 de 2024).

11. Panel de expedientes pendientes (mediados de 2026)