A arquitetura jurídica da UE

Visão geral

O direito da UE constitui uma ordem jurídica autónoma com características tanto do direito internacional como do direito interno. Dois acórdãos proferidos na década de 1960 estabeleceram a sua lógica de funcionamento: o efeito direto (Van Gend en Loos, 1963) permite invocar perante os tribunais nacionais as disposições da UE que reúnam as condições necessárias, enquanto o primado (Costa contra ENEL, 1964) exige que as normas nacionais incompatíveis cedam no âmbito de aplicação do direito da UE.

Bases jurídicas

• •TUE artigo 5 — atribuição, subsidiariedade, proporcionalidade.
• •TFUE artigo 288 — tipos de atos jurídicos (regulamento, diretiva, decisão, recomendação, parecer).
• •TFUE artigo 290 — atos delegados.
• •TFUE artigo 291 — atos de execução.
• •TFUE artigo 263 — recursos de anulação contra atos da UE.
• •TFUE artigo 267 — reenvios prejudiciais (interpretação do direito da UE pelo TJUE).

Por que é importante

A forma de um ato da UE afeta os seus efeitos jurídicos. Um regulamento é diretamente aplicável a partir da data especificada no ato; uma diretiva vincula os Estados-Membros quanto ao resultado a alcançar; uma decisão é obrigatória em todos os seus elementos e, quando designa destinatários, só é vinculativa para estes; as recomendações e os pareceres não têm força vinculativa. A possibilidade de apreciação judicial e as vias de impugnação dependem também da disposição, do ato e do requerente em causa.

Conceitos fundamentais — Reorganizados por tema

1. Fontes e hierarquia. O direito da UE inclui várias categorias de normas:

• •Direito primário — o TUE, o TFUE e o Tratado Euratom, juntamente com os respetivos protocolos e anexos. A Carta dos Direitos Fundamentais tem o mesmo valor jurídico que os tratados. Os princípios gerais do direito da UE também servem de critérios para fiscalizar a ação da União.
• •Acordos internacionais celebrados pela UE — vinculam as instituições da União e os Estados-Membros nos termos do artigo 216(2) do TFUE; o direito derivado tem de estar em conformidade com esses acordos.
• •Direito derivado — os atos enumerados no artigo 288 do TFUE: regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres. Os atos legislativos são adotados através de um processo legislativo; os atos delegados e de execução são atos não legislativos adotados ao abrigo dos artigos 290 e 291 do TFUE.
• •Medidas nacionais de execução — continuam a pertencer ao direito nacional, mesmo quando transpõem diretivas ou dão execução a outras obrigações decorrentes do direito da UE.

2. O direito primário em pormenor. O TUE contém os valores, os objetivos e o quadro institucional da União, bem como as disposições relativas à política externa e as regras de adesão e saída. O TFUE estabelece os procedimentos institucionais, as competências e as disposições políticas pormenorizadas. Os dois tratados têm o mesmo valor jurídico (artigo 1 do TUE, terceiro parágrafo). A Carta e o Tratado Euratom completam o quadro principal do direito primário. A revisão dos tratados segue o artigo 48 do TUE — consulte o capítulo 17.

3. Análise dos cinco atos de direito derivado.

• •Regulamento — vinculativo em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-Membros. Não é necessária transposição nacional. Por exemplo, o Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados (Regulamento 2016/679) tornou-se aplicável em 25 de maio de 2018.
• •Diretiva — vinculativa quanto ao resultado a alcançar; cada Estado-Membro escolhe a forma e os meios. O prazo de transposição é especificado na diretiva. Após o termo desse prazo, uma disposição suficientemente clara, precisa e incondicional pode ser invocada contra o Estado ao abrigo da doutrina do efeito direto vertical, ilustrada pelo processo Marshall v Southampton (1986). As diretivas não têm, por si só, efeito direto horizontal entre particulares, embora os tribunais nacionais devam interpretar o direito nacional em conformidade com uma diretiva, tanto quanto possível.
• •Decisão — vinculativa em todos os seus elementos. Uma decisão que especifique os seus destinatários só é vinculativa para estes. Exemplo: uma decisão da Comissão em matéria antitrust dirigida a uma empresa.
• •Recomendação — não vinculativa. Um instrumento de direito indicativo que sugere uma linha de ação.
• •Parecer — não vinculativo. Utilizado para exprimir uma posição.

4. Atos delegados vs. atos de execução. O Tratado de Lisboa dividiu o que anteriormente se designava por "comitologia" em duas categorias mais claras.

• •Atos delegados (artigo 290 do TFUE) — a Comissão, agindo ao abrigo de uma delegação do legislador (Parlamento + Conselho), pode adotar atos não legislativos que completem ou alterem elementos não essenciais do ato legislativo original. O Parlamento ou o Conselho podem revogar a delegação ou formular objeções a um ato específico dentro de um prazo determinado. São úteis para atualizações técnicas (por exemplo, a atualização de anexos de listas de substâncias).
• •Atos de execução (artigo 291 do TFUE) — quando é necessária uma execução uniforme em todos os Estados-Membros, a Comissão (ou, excecionalmente, o Conselho) adota atos de execução. Os peritos dos Estados-Membros supervisionam este processo através de comités (os procedimentos de comitologia: consultivo e de exame).

5. Princípios judiciais fundamentais. Três acórdãos do TJUE moldaram o sistema mais do que qualquer artigo dos Tratados:

• •Van Gend en Loos (processo 26/62, 1963) — efeito direto. As disposições da UE suficientemente claras e incondicionais conferem direitos que os particulares podem invocar perante os tribunais nacionais.
• •Costa v ENEL (processo 6/64, 1964) — primado. O Tribunal declarou que o direito decorrente do Tratado CEE não podia ser afastado por disposições jurídicas nacionais sem comprometer a ordem jurídica comunitária. O litígio surgiu após a nacionalização do setor da eletricidade por Itália.
• •Francovich (processos apensos C-6/90 e C-9/90, 1991) — estabeleceu a responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados pelo incumprimento do direito da UE por um Estado-Membro. A jurisprudência posterior formulou as condições gerais como a existência de uma norma destinada a conferir direitos, uma violação suficientemente caracterizada e um nexo de causalidade direto entre a violação e o prejuízo.

6. Competências — quem está autorizado a agir.

• •Competência exclusiva (artigo 3 do TFUE) — só a UE pode legislar; os Estados-Membros agem apenas quando habilitados pela União ou ao executarem atos da União. Abrange a união aduaneira, as regras de concorrência necessárias ao funcionamento do mercado interno, a política monetária para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro, a política comercial comum e a conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum das pescas. A União dispõe também de competência exclusiva para celebrar determinados acordos internacionais nas circunstâncias definidas no artigo 3(2).
• •Competência partilhada (artigo 4 do TFUE) — tanto a UE como os Estados-Membros podem legislar; os Estados-Membros agem quando a UE ainda não tiver exercido a sua competência ("preempção"). Abrange o mercado interno, a política social (nos aspetos definidos), a coesão económica, social e territorial, a agricultura e as pescas (exceto a conservação), o ambiente, a defesa dos consumidores, os transportes, as redes transeuropeias, a energia, o Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça e os problemas comuns de segurança em matéria de saúde pública (nos aspetos definidos).
• •Competência de apoio (artigo 6 do TFUE) — a UE apoia, coordena ou completa a ação dos Estados-Membros sem proceder à harmonização. Abrange a proteção e melhoria da saúde humana, a indústria, a cultura, o turismo, a educação, formação profissional, juventude e desporto, a proteção civil e a cooperação administrativa.
• •Competências sujeitas a regimes especiais — a coordenação das políticas económicas e de emprego (artigo 5 do TFUE) e a PESC (artigos 23–46 do TUE) situam-se fora desta tricotomia.

7. Princípios fundamentais da ação institucional. O artigo 5 do TUE estabelece três:

• •Atribuição — a UE atua apenas dentro dos limites das competências que lhe são atribuídas pelos Tratados.
• •Subsidiariedade — nos domínios que não sejam da competência exclusiva da UE, a União intervém apenas se os objetivos não puderem ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros e puderem, devido à dimensão ou aos efeitos da ação proposta, ser mais bem alcançados ao nível da União.
• •Proporcionalidade — o conteúdo e a forma da ação da UE não devem exceder o necessário.

O Tribunal aplica também princípios gerais, incluindo a segurança jurídica, a não retroatividade das disposições penais, a igualdade perante a lei, a proteção da confiança legítima, os direitos de defesa e a boa administração. A cooperação leal está expressamente consagrada no artigo 4(3) do TUE e vincula a União e os Estados-Membros.

Números e datas

Desenvolvimentos recentes

Acórdãos de tribunais constitucionais nacionais contestaram determinados aspetos do primado, incluindo o acórdão 2020 PSPP/Weiss do Tribunal Constitucional Federal alemão e o acórdão 2021 do Tribunal Constitucional polaco no processo K 3/21. A Comissão instaurou processos por infração em resposta ao acórdão polaco. Separadamente, o Regulamento 2020/2092 permite a adoção de medidas de proteção do orçamento quando as violações dos princípios do Estado de direito afetem ou sejam suscetíveis de afetar seriamente a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da União; o TJUE confirmou a validade desse regulamento em 2022.

Confusões frequentes

• •"Diretamente aplicável" (uma característica dos regulamentos: não é necessário um ato nacional) não é o mesmo que "efeito direto" (uma característica de uma disposição da UE: confere direitos que os particulares podem invocar). Um regulamento é diretamente aplicável; um artigo dos Tratados ou até uma disposição de uma diretiva pode ter efeito direto.
• •O princípio do primado não consta do corpo dos Tratados — encontra-se na Declaração n.º 17 anexa à Ata Final da CIG de Lisboa, que incorpora a jurisprudência. Foi o Tribunal de Justiça que realizou o trabalho constitucional.
• •Um "ato de execução" (artigo 291) é algo diferente de "legislação de execução num Estado-Membro" (o ato nacional que transpõe uma diretiva).

Glossário resumido

• •Efeito direto — capacidade de uma disposição da UE ser invocada por particulares perante os tribunais nacionais.
• •Supremacia / primado — o direito da UE prevalece sobre o direito nacional com ele incompatível.
• •Atribuição — a UE atua apenas no âmbito das competências que lhe são atribuídas pelos tratados.
• •Comitologia — supervisão, por comités, dos atos de execução da Comissão.
• •Acte clair — exceção à obrigação de submeter uma questão prejudicial quando a resposta é tão evidente que não subsiste qualquer dúvida razoável.
• •Teste Plaumann — requisito estrito de legitimidade processual aplicável a particulares que interponham um recurso de anulação ao abrigo do artigo 263 do TFUE.

Referências cruzadas

• •Reenvios prejudiciais e estrutura do Tribunal de Justiça → Capítulo 7
• •A Carta enquanto direito primário → Capítulo 3
• •Processos legislativos que dão origem a estes atos → Capítulo 9
• •Mecanismos relativos ao Estado de direito → Capítulo 17

Fontes primárias

• •TFUE, artigo 288 — eur-lex.europa.eu
• •Acórdão Costa contra ENEL (processo 6/64) — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
• •Acórdão Van Gend en Loos (processo 26/62) — curia.europa.eu
• •Acórdão Francovich (processos apensos C-6/90 e C-9/90) — curia.europa.eu
• •Ação por incumprimento intentada pela Comissão relativa ao Tribunal Constitucional da Polónia — ec.europa.eu