Arhitectura juridică a UE

Prezentare generală

Dreptul UE este o ordine juridică autonomă, cu trăsături atât de drept internațional, cât și de drept intern. Două hotărâri din anii 1960 au stabilit logica sa de funcționare: efectul direct (Van Gend en Loos, 1963) permite invocarea în fața instanțelor naționale a dispozițiilor UE care îndeplinesc condițiile necesare, iar supremația (Costa/ENEL, 1964) impune înlăturarea aplicării normelor naționale contrare în domeniul de aplicare al dreptului UE.

Temeiuri juridice

• •TUE articolul 5 — atribuire, subsidiaritate, proporționalitate.
• •TFUE articolul 288 — tipurile de acte juridice (regulament, directivă, decizie, recomandare, aviz).
• •TFUE articolul 290 — acte delegate.
• •TFUE articolul 291 — acte de punere în aplicare.
• •TFUE articolul 263 — acțiuni în anulare împotriva actelor UE.
• •TFUE articolul 267 — trimiteri preliminare (interpretarea dreptului UE de către CJUE).

De ce este important

Forma unui act al UE influențează modul în care acesta produce efecte juridice. Un regulament este direct aplicabil de la data specificată în act; o directivă obligă statele membre cu privire la rezultatul care trebuie atins; o decizie este obligatorie în toate elementele sale și, atunci când indică destinatarii, este obligatorie numai pentru aceștia; recomandările și avizele nu au caracter obligatoriu. Posibilitatea de a supune o chestiune controlului jurisdicțional și căile de contestare depind, de asemenea, de dispoziția, actul și reclamantul în cauză.

Concepte de bază — Reorganizate tematic

1. Izvoare și ierarhie. Dreptul UE cuprinde mai multe categorii de norme:

• •Drept primar — TUE, TFUE și Tratatul Euratom, împreună cu protocoalele și anexele acestora. Carta drepturilor fundamentale are aceeași valoare juridică precum tratatele. Principiile generale ale dreptului UE servesc, de asemenea, drept criterii pentru controlul acțiunii Uniunii.
• •Acordurile internaționale încheiate de UE — sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și statele membre în temeiul articolului 216(2) TFUE; legislația secundară trebuie să fie conformă cu acestea.
• •Drept derivat — actele enumerate la articolul 288 TFUE: regulamente, directive, decizii, recomandări și avize. Actele legislative sunt adoptate printr-o procedură legislativă; actele delegate și actele de punere în aplicare sunt acte fără caracter legislativ adoptate în temeiul articolelor 290 și 291 TFUE.
• •Măsuri naționale de punere în aplicare — rămân parte a dreptului național chiar și atunci când transpun directive sau pun în aplicare alte obligații ale UE.

2. Dreptul primar în detaliu. TUE cuprinde valorile și obiectivele Uniunii, cadrul său instituțional, dispozițiile privind politica externă și normele referitoare la aderare și retragere. TFUE stabilește procedurile instituționale, competențele și dispozițiile detaliate privind politicile. Cele două tratate au aceeași valoare juridică (articolul 1 TUE, al treilea paragraf). Carta și Tratatul Euratom completează cadrul principal al dreptului primar. Modificarea tratatelor se realizează în conformitate cu articolul 48 TUE — consultați capitolul 17.

3. Cele cinci acte de drept derivat, analizate separat.

• •Regulament — obligatoriu în toate elementele sale și direct aplicabil în toate statele membre. Nu este necesară transpunerea în dreptul național. De exemplu, Regulamentul general privind protecția datelor (Regulamentul 2016/679) a devenit aplicabil la 25 mai 2018.
• •Directivă — obligatorie în ceea ce privește rezultatul; fiecare stat membru își alege forma și mijloacele. Perioada de transpunere este specificată în directivă. După expirarea acestei perioade, o dispoziție suficient de clară, precisă și necondiționată poate fi invocată împotriva statului în temeiul doctrinei efectului direct vertical, ilustrată de cauza Marshall împotriva Southampton (1986). Directivele nu au, prin ele însele, efect direct orizontal între particulari, deși instanțele naționale trebuie, în măsura posibilului, să interpreteze dreptul național în conformitate cu o directivă.
• •Decizie — obligatorie în toate elementele sale. O decizie care indică destinatarii este obligatorie numai pentru aceștia. Exemplu: o decizie antitrust a Comisiei adresată unei întreprinderi.
• •Recomandare — fără caracter obligatoriu. Un instrument de drept neobligatoriu care sugerează o conduită de urmat.
• •Aviz — fără caracter obligatoriu. Este utilizat pentru exprimarea unei poziții.

4. Acte delegate și acte de punere în aplicare. Tratatul de la Lisabona a împărțit ceea ce era cunoscut drept „comitologie” în două categorii mai clare.

• •Acte delegate (articolul 290 din TFUE) — Comisia, acționând în temeiul unei delegări din partea legiuitorului (Parlamentul + Consiliul), poate adopta acte fără caracter legislativ care completează sau modifică elemente neesențiale ale actului legislativ inițial. Parlamentul sau Consiliul poate revoca delegarea ori poate formula obiecții față de un anumit act într-un termen stabilit. Aceste acte sunt utile pentru actualizări tehnice (de exemplu, actualizarea anexelor care conțin liste de substanțe).
• •Acte de punere în aplicare (articolul 291 din TFUE) — atunci când este necesară o punere în aplicare uniformă în toate statele membre, Comisia (sau, în mod excepțional, Consiliul) adoptă acte de punere în aplicare. Experții statelor membre supraveghează acest proces prin intermediul comitetelor (procedurile de comitologie: procedura de consultare și procedura de examinare).

5. Principii jurisprudențiale fundamentale. Trei hotărâri ale CJUE au modelat sistemul mai mult decât orice articol din tratate:

• •Van Gend en Loos (Cauza 26/62, 1963) — efect direct. Dispozițiile dreptului UE suficient de clare și necondiționate creează drepturi pe care particularii le pot invoca în fața instanțelor naționale.
• •Costa împotriva ENEL (Cauza 6/64, 1964) — supremație. Curtea a statuat că dreptul izvorât din Tratatul CEE nu putea fi înlăturat prin dispoziții juridice naționale fără a submina ordinea juridică comunitară. Litigiul a apărut după naționalizarea sectorului energiei electrice de către Italia.
• •Francovich (Cauzele conexate C-6/90 și C-9/90, 1991) — a consacrat răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate de încălcarea dreptului UE de către un stat membru. Jurisprudența ulterioară a formulat condițiile generale astfel: norma încălcată trebuie să urmărească acordarea de drepturi, încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, iar între încălcare și prejudiciu trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate.

6. Competențe — cine este autorizat să acționeze.

• •Competență exclusivă (articolul 3 din TFUE) — numai UE poate legifera; statele membre acționează numai dacă sunt abilitate de Uniune sau pentru punerea în aplicare a actelor Uniunii. Aceasta cuprinde uniunea vamală, normele privind concurența necesare funcționării pieței interne, politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro, politica comercială comună și conservarea resurselor biologice ale mării în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului. Uniunea are, de asemenea, competență exclusivă pentru încheierea anumitor acorduri internaționale în împrejurările definite la articolul 3(2).
• •Competență partajată (articolul 4 din TFUE) — atât UE, cât și statele membre pot legifera; statele membre acționează în măsura în care UE nu și-a exercitat încă competența („preempțiune”). Aceasta cuprinde piața internă, politica socială (aspectele definite), coeziunea economică, socială și teritorială, agricultura și pescuitul (cu excepția conservării), mediul, protecția consumatorilor, transporturile, rețelele transeuropene, energia, spațiul de libertate, securitate și justiție și obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică (aspectele definite).
• •Competență de sprijinire (articolul 6 din TFUE) — UE sprijină, coordonează sau completează acțiunea statelor membre fără a armoniza legislațiile acestora. Aceasta cuprinde protecția și îmbunătățirea sănătății umane, industria, cultura, turismul, educația, formarea profesională, tineretul și sportul, protecția civilă și cooperarea administrativă.
• •Competențe cu regim special — coordonarea politicilor economice și de ocupare a forței de muncă (articolul 5 din TFUE) și PESC (articolele 23–46 din TUE) se situează în afara acestei clasificări tripartite.

7. Principii fundamentale ale acțiunii instituționale. Articolul 5 din TUE stabilește trei principii:

• •Atribuirea competențelor — UE acționează numai în limitele competențelor care îi sunt atribuite prin tratate.
• •Subsidiaritatea — în domeniile care nu sunt de competența exclusivă a UE, Uniunea intervine numai dacă obiectivele nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre și, datorită dimensiunilor sau efectelor acțiunii propuse, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.
• •Proporționalitatea — conținutul și forma acțiunii UE nu trebuie să depășească ceea ce este necesar.

Curtea aplică și principii generale, printre care securitatea juridică, neretroactivitatea dispozițiilor penale, egalitatea în fața legii, încrederea legitimă, dreptul la apărare și buna administrare. Cooperarea loială este prevăzută în mod expres la articolul 4(3) din TUE și este obligatorie pentru Uniune și pentru statele membre.

Cifre și date

Evoluții recente

Hotărâri ale instanțelor constituționale naționale au contestat anumite aspecte ale supremației, printre care hotărârea PSPP/Weiss din 2020 a Curții Constituționale Federale a Germaniei și hotărârea din 2021 a Tribunalului Constituțional al Poloniei în cauza K 3/21. Comisia a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor ca răspuns la hotărârea poloneză. Separat, Regulamentul 2020/2092 permite adoptarea unor măsuri de protecție a bugetului atunci când încălcări ale principiilor statului de drept afectează sau prezintă un risc grav de a afecta buna gestiune financiară a bugetului Uniunii ori protecția intereselor financiare ale Uniunii; CJUE a confirmat validitatea regulamentului în 2022.

Confuzii frecvente

• •„Direct aplicabil” (o caracteristică a regulamentelor: nu este necesar niciun act național) nu este același lucru cu „efect direct” (o caracteristică a unei dispoziții a dreptului UE: aceasta creează drepturi pe care particularii le pot invoca). Un regulament este direct aplicabil; un articol din tratate sau chiar o dispoziție a unei directive poate avea efect direct.
• •Principiul supremației nu figurează în corpul tratatelor — acesta se regăsește în Declarația nr. 17, anexată la Actul final al Conferinței interguvernamentale care a adoptat Tratatul de la Lisabona și care consacră jurisprudența în materie. Curtea de Justiție a realizat construcția constituțională.
• •„Act de punere în aplicare” (articolul 291) este cu totul diferit de „legislația de punere în aplicare într-un stat membru” (actul național prin care se transpune o directivă).

Glosar succint

• •Efect direct — capacitatea unei dispoziții a UE de a fi invocată de particulari în fața instanțelor naționale.
• •Supremație / prioritate — dreptul UE prevalează asupra dreptului național cu care intră în conflict.
• •Atribuire — UE acționează numai în limitele competențelor care îi sunt atribuite prin tratate.
• •Comitologie — supravegherea, prin intermediul comitetelor, a actelor de punere în aplicare ale Comisiei.
• •Acte clair — excepție de la obligația de a adresa o întrebare preliminară atunci când răspunsul este atât de evident încât nu există nicio îndoială rezonabilă.
• •Testul Plaumann — cerință strictă privind calitatea procesuală a particularilor care introduc o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE.

Referințe conexe

• •Trimiterile preliminare și structura Curții → Capitolul 7
• •Carta ca drept primar → Capitolul 3
• •Procedurile legislative prin care sunt adoptate aceste acte → Capitolul 9
• •Mecanismele privind statul de drept → Capitolul 17

Surse primare

• •TFUE, articolul 288 — eur-lex.europa.eu
• •Hotărârea Costa împotriva ENEL (Cauza 6/64) — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
• •Hotărârea Van Gend en Loos (Cauza 26/62) — curia.europa.eu
• •Hotărârea Francovich (Cauzele conexate C-6/90 și C-9/90) — curia.europa.eu
• •Acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor introdusă de Comisie cu privire la Tribunalul Constituțional al Poloniei — ec.europa.eu