Die Rechtsarchitektur der EU

Überblick

Das EU-Recht ist eine eigenständige Rechtsordnung, die Merkmale sowohl des Völkerrechts als auch des innerstaatlichen Rechts aufweist. Zwei Urteile aus den 1960er-Jahren begründeten ihre Funktionslogik: Die unmittelbare Wirkung (Van Gend en Loos, 1963) ermöglicht es, sich vor nationalen Gerichten auf entsprechend geeignete Bestimmungen des EU-Rechts zu berufen, und der Vorrang (Costa gegen ENEL, 1964) verlangt, dass entgegenstehende nationale Vorschriften im Anwendungsbereich des EU-Rechts unangewendet bleiben.

Rechtsgrundlagen

• •EUV Artikel 5 — begrenzte Einzelermächtigung, Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit.
• •AEUV Artikel 288 — Arten von Rechtsakten (Verordnung, Richtlinie, Beschluss, Empfehlung, Stellungnahme).
• •AEUV Artikel 290 — delegierte Rechtsakte.
• •AEUV Artikel 291 — Durchführungsrechtsakte.
• •AEUV Artikel 263 — Nichtigkeitsklagen gegen Rechtsakte der EU.
• •AEUV Artikel 267 — Vorabentscheidungsersuchen (Auslegung des EU-Rechts durch den EuGH).

Warum es wichtig ist

Die Form eines EU-Rechtsakts bestimmt seine rechtliche Wirkungsweise. Eine Verordnung gilt ab dem im Rechtsakt festgelegten Datum unmittelbar; eine Richtlinie ist für die Mitgliedstaaten hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich; ein Beschluss ist in allen seinen Teilen verbindlich und, sofern er an bestimmte Adressaten gerichtet ist, nur für diese verbindlich; Empfehlungen und Stellungnahmen sind nicht verbindlich. Die Justiziabilität und die Möglichkeiten der Anfechtung hängen ebenfalls von der jeweiligen Bestimmung, dem Rechtsakt und dem betreffenden Antragsteller ab.

Zentrale Konzepte — Thematisch neu geordnet

1. Quellen und Hierarchie. Das EU-Recht umfasst mehrere Kategorien von Normen:

• •Primärrecht — der EUV, der AEUV und der Euratom-Vertrag einschließlich ihrer Protokolle und Anhänge. Die Charta der Grundrechte besitzt denselben rechtlichen Rang wie die Verträge. Auch die allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts dienen als Maßstab für die Überprüfung des Handelns der Union.
• •Von der EU geschlossene internationale Übereinkünfte — nach Artikel 216 Absatz (2) AEUV für die Organe der Union und die Mitgliedstaaten verbindlich; das Sekundärrecht muss mit ihnen im Einklang stehen.
• •Sekundärrecht — die in Artikel 288 AEUV aufgeführten Rechtsakte: Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen. Gesetzgebungsakte werden im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens angenommen; delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte sind Rechtsakte ohne Gesetzescharakter, die gemäß den Artikeln 290 und 291 AEUV erlassen werden.
• •Nationale Umsetzungsmaßnahmen — bleiben nationales Recht, auch wenn sie Richtlinien umsetzen oder anderen Verpflichtungen aus dem EU-Recht nachkommen.

2. Das Primärrecht im Einzelnen. Der EUV enthält die Werte und Ziele der Union, ihren institutionellen Rahmen, die Bestimmungen zur Außenpolitik sowie die Vorschriften über Beitritt und Austritt. Der AEUV regelt die institutionellen Verfahren, Zuständigkeiten und detaillierten politischen Bestimmungen. Beide Verträge besitzen denselben rechtlichen Rang (Artikel 1 Absatz 3 EUV). Die Charta und der Euratom-Vertrag vervollständigen den wesentlichen primärrechtlichen Rahmen. Vertragsänderungen erfolgen gemäß Artikel 48 EUV — siehe Kapitel 17.

3. Die fünf Sekundärrechtsakte im Einzelnen.

• •Verordnung — in allen ihren Teilen verbindlich und in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar. Eine Umsetzung in nationales Recht ist nicht erforderlich. Beispielsweise wurde die Datenschutz-Grundverordnung (Verordnung 2016/679) am 25. Mai 2018 anwendbar.
• •Richtlinie — hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich; jeder Mitgliedstaat wählt Form und Mittel. Die Umsetzungsfrist ist in der Richtlinie festgelegt. Nach Ablauf dieser Frist kann eine hinreichend klare, genaue und unbedingte Bestimmung nach dem Grundsatz der vertikalen unmittelbaren Wirkung gegenüber dem Staat geltend gemacht werden, wie das Urteil Marshall gegen Southampton (1986) veranschaulicht. Richtlinien entfalten für sich genommen keine horizontale unmittelbare Wirkung zwischen Privatpersonen; nationale Gerichte müssen das nationale Recht jedoch so weit wie möglich richtlinienkonform auslegen.
• •Beschluss — in allen seinen Teilen verbindlich. Ein Beschluss, der bestimmte Adressaten bezeichnet, ist nur für diese verbindlich. Beispiel: ein an ein Unternehmen gerichteter kartellrechtlicher Beschluss der Kommission.
• •Empfehlung — nicht verbindlich. Ein Instrument des Soft Law, das eine bestimmte Vorgehensweise nahelegt.
• •Stellungnahme — nicht verbindlich. Sie dient dazu, eine Position zum Ausdruck zu bringen.

4. Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte. Der Vertrag von Lissabon teilte die frühere „Komitologie“ in zwei klarer abgegrenzte Kategorien auf.

• •Delegierte Rechtsakte (Artikel 290 AEUV) — die Kommission kann aufgrund einer Ermächtigung durch den Gesetzgeber (Parlament + Rat) Rechtsakte ohne Gesetzescharakter erlassen, welche die nicht wesentlichen Vorschriften des ursprünglichen Gesetzgebungsakts ergänzen oder ändern. Das Parlament oder der Rat kann die Befugnisübertragung widerrufen oder innerhalb einer festgelegten Frist Einwände gegen einen bestimmten Rechtsakt erheben. Sie eignen sich für technische Aktualisierungen (z. B. die Aktualisierung von Anhängen mit Stofflisten).
• •Durchführungsrechtsakte (Artikel 291 AEUV) — sind einheitliche Bedingungen für die Durchführung in allen Mitgliedstaaten erforderlich, erlässt die Kommission (oder in Ausnahmefällen der Rat) Durchführungsrechtsakte. Sachverständige der Mitgliedstaaten überwachen dies in Ausschüssen (die Komitologieverfahren: Beratungs- und Prüfverfahren).

5. Grundlegende Rechtsgrundsätze. Drei Urteile des EuGH prägten das System stärker als jeder Vertragsartikel:

• •Van Gend en Loos (Rechtssache 26/62, 1963) — unmittelbare Wirkung. Hinreichend klare und unbedingte Bestimmungen des EU-Rechts begründen Rechte, auf die sich Einzelne vor nationalen Gerichten berufen können.
• •Costa gegen ENEL (Rechtssache 6/64, 1964) — Vorrang. Der Gerichtshof entschied, dass das aus dem EWG-Vertrag hervorgegangene Recht nicht durch innerstaatliche Rechtsvorschriften außer Kraft gesetzt werden könne, ohne die Rechtsordnung der Gemeinschaft zu untergraben. Der Rechtsstreit entstand, nachdem Italien seine Elektrizitätswirtschaft verstaatlicht hatte.
• •Francovich (verbundene Rechtssachen C-6/90 und C-9/90, 1991) — begründete die Staatshaftung für Schäden, die durch einen Verstoß eines Mitgliedstaats gegen das EU-Recht verursacht werden. In der späteren Rechtsprechung wurden als allgemeine Voraussetzungen eine Vorschrift, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll, ein hinreichend qualifizierter Verstoß und ein unmittelbarer Kausalzusammenhang zwischen dem Verstoß und dem Schaden formuliert.

6. Zuständigkeiten — wer handeln darf.

• •Ausschließliche Zuständigkeit (Artikel 3 AEUV) — nur die EU darf Rechtsvorschriften erlassen; die Mitgliedstaaten handeln nur, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt wurden oder Rechtsakte der Union durchführen. Sie umfasst die Zollunion, die für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln, die Währungspolitik für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, die gemeinsame Handelspolitik und die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik. Unter den in Artikel 3 Absatz 2 festgelegten Voraussetzungen besitzt die Union außerdem die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss bestimmter internationaler Übereinkünfte.
• •Geteilte Zuständigkeit (Artikel 4 AEUV) — sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten dürfen Rechtsvorschriften erlassen; die Mitgliedstaaten handeln, soweit die EU ihre Zuständigkeit noch nicht ausgeübt hat („Sperrwirkung“). Sie umfasst den Binnenmarkt, die Sozialpolitik (in den festgelegten Bereichen), den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt, die Landwirtschaft und Fischerei (mit Ausnahme der Erhaltung), die Umwelt, den Verbraucherschutz, den Verkehr, die transeuropäischen Netze, die Energie, den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie die gemeinsamen Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit (in den festgelegten Bereichen).
• •Unterstützende Zuständigkeit (Artikel 6 AEUV) — die EU unterstützt, koordiniert oder ergänzt die Maßnahmen der Mitgliedstaaten, ohne eine Harmonisierung vorzunehmen. Sie umfasst den Schutz und die Verbesserung der menschlichen Gesundheit, die Industrie, die Kultur, den Tourismus, die allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport, den Katastrophenschutz und die Verwaltungszusammenarbeit.
• •Zuständigkeiten mit Sonderregelungen — die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik (Artikel 5 AEUV) und die GASP (Artikel 23–46 EUV) fallen nicht unter diese Dreiteilung.

7. Grundprinzipien für das Handeln der Organe. Artikel 5 EUV legt drei fest:

• •Begrenzte Einzelermächtigung — die EU handelt nur innerhalb der Zuständigkeiten, die ihr durch die Verträge übertragen wurden.
• •Subsidiarität — in Bereichen, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fallen, wird die Union nur tätig, sofern die Ziele von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können und wegen des Umfangs oder der Wirkungen der vorgeschlagenen Maßnahme auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.
• •Verhältnismäßigkeit — Inhalt und Form des Handelns der EU dürfen nicht über das erforderliche Maß hinausgehen.

Der Gerichtshof wendet außerdem allgemeine Grundsätze an, darunter Rechtssicherheit, Nichtrückwirkung von Strafvorschriften, Gleichheit vor dem Gesetz, Vertrauensschutz, Verteidigungsrechte und gute Verwaltung. Die loyale Zusammenarbeit ist ausdrücklich in Artikel 4 Absatz 3 EUV verankert und bindet die Union und die Mitgliedstaaten.

Zahlen und Daten

Neuere Entwicklungen

Nationale Verfassungsgerichtsurteile haben einzelne Aspekte des Vorrangs infrage gestellt, darunter das PSPP/Weiss-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts von 2020 und das Urteil des polnischen Verfassungsgerichtshofs von 2021 in der Rechtssache K 3/21. Als Reaktion auf das polnische Urteil leitete die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Unabhängig davon ermöglicht die Verordnung 2020/2092 Maßnahmen zum Schutz des Haushalts, wenn Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit die wirtschaftliche Führung des Unionshaushalts oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen; der EuGH bestätigte diese Verordnung im Jahr 2022.

Häufige Verwechslungen

• •„Unmittelbar anwendbar“ (eine Eigenschaft von Verordnungen: Es ist kein nationaler Rechtsakt erforderlich) ist nicht dasselbe wie „unmittelbare Wirkung“ (eine Eigenschaft einer EU-Bestimmung: Sie begründet Rechte, auf die sich Einzelne berufen können). Eine Verordnung ist unmittelbar anwendbar; ein Vertragsartikel oder sogar eine Bestimmung einer Richtlinie kann unmittelbare Wirkung entfalten.
• •Der Grundsatz des Vorrangs steht nicht im Haupttext der Verträge — er findet sich in der Erklärung Nr. 17, die der Schlussakte der Regierungskonferenz von Lissabon beigefügt ist und die Rechtsprechung aufgreift. Die verfassungsrechtliche Grundlagenarbeit leistete der Gerichtshof.
• •Ein „Durchführungsrechtsakt“ (Artikel 291) ist etwas anderes als „Umsetzungsgesetzgebung in einem Mitgliedstaat“ (der nationale Rechtsakt zur Umsetzung einer Richtlinie).

Glossar im Überblick

• •Unmittelbare Wirkung — Fähigkeit einer EU-Bestimmung, von Einzelnen vor nationalen Gerichten geltend gemacht zu werden.
• •Vorrang / Anwendungsvorrang — EU-Recht hat Vorrang vor entgegenstehendem nationalem Recht.
• •Begrenzte Einzelermächtigung — die EU handelt nur innerhalb der ihr durch die Verträge übertragenen Zuständigkeiten.
• •Komitologie — ausschussbasierte Kontrolle der Durchführungsrechtsakte der Kommission.
• •Acte clair — Ausnahme von der Pflicht zur Vorlage einer Vorabentscheidungsfrage, wenn die Antwort derart offenkundig ist, dass keinerlei vernünftiger Zweifel besteht.
• •Plaumann-Test — strenge Voraussetzung der Klagebefugnis für Privatpersonen, die eine Nichtigkeitsklage nach Artikel 263 AEUV erheben.

Querverweise

• •Vorabentscheidungsverfahren und Aufbau des Gerichtshofs → Kapitel 7
• •Die Charta als Primärrecht → Kapitel 3
• •Gesetzgebungsverfahren, durch die diese Rechtsakte entstehen → Kapitel 9
• •Rechtsstaatlichkeitsmechanismen → Kapitel 17

Primärquellen

• •AEUV, Artikel 288 — eur-lex.europa.eu
• •Urteil Costa gegen ENEL (Rechtssache 6/64) — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
• •Urteil Van Gend en Loos (Rechtssache 26/62) — curia.europa.eu
• •Urteil Francovich (verbundene Rechtssachen C-6/90 und C-9/90) — curia.europa.eu
• •Vertragsverletzungsverfahren der Kommission betreffend den polnischen Verfassungsgerichtshof — ec.europa.eu