Síntesis

El Derecho de la UE es un ordenamiento jurídico autónomo: ni Derecho internacional clásico (que vincula a los Estados) ni Derecho puramente interno (que vincula a los ciudadanos a través de los cauces nacionales). Dos avances jurisprudenciales de la década de 1960 —el efecto directo (Van Gend en Loos, 1963) y la primacía (Costa contra ENEL, 1964)— dotaron al sistema de su lógica operativa: el Derecho de la UE crea derechos que los particulares pueden invocar ante sus propios órganos jurisdiccionales nacionales, y prevalece sobre las normas nacionales contradictorias. Todo lo demás en este capítulo se deriva de ello.

Anclajes jurídicos

• •TUE artículo 5 — atribución, subsidiariedad, proporcionalidad.
• •TFUE artículo 288 — tipos de actos jurídicos (reglamento, directiva, decisión, recomendación, dictamen).
• •TFUE artículo 290 — actos delegados.
• •TFUE artículo 291 — actos de ejecución.
• •TFUE artículo 263 — recursos de anulación contra los actos de la UE.
• •TFUE artículo 267 — cuestiones prejudiciales (interpretación del Derecho de la UE por el TJUE).

Por qué importa

Saber qué instrumento adopta una norma de la UE no es algo académico: un reglamento es Derecho en todos los Estados miembros el día en que entra en vigor; una directiva fija un objetivo que cada Estado debe alcanzar mediante su propia legislación; una decisión vincula a un destinatario determinado; una recomendación carece por completo de fuerza vinculante. Que una norma de la UE se aplique directamente, que se pueda demandar al propio Gobierno por no haberla transpuesto y que pueda impugnarse ante el Tribunal de Justicia —todo ello depende de la tipología del artículo 288 del TFUE.

Conceptos clave — reorganizados por tema

1. La jerarquía de normas. Cuatro niveles se apilan verticalmente:

• •Derecho primario — los tratados (TUE, TFUE, Tratado Euratom, protocolos y anexos) más la Carta de los Derechos Fundamentales, que tiene rango de tratado desde Lisboa. Es el nivel constitucional; todo lo demás debe ajustarse a él.
• •Principios generales — principios de creación jurisprudencial, como los derechos fundamentales, la proporcionalidad, la seguridad jurídica, la confianza legítima y la no discriminación. Ocupan un nivel entre el Derecho primario y el secundario y se utilizan para interpretar y controlar ambos.
• •Derecho secundario — los cinco tipos de actos enumerados en el artículo 288 del TFUE: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. Son los que las instituciones de la UE adoptan para aplicar los tratados.
• •Derecho terciario — actos delegados (artículo 290) y actos de ejecución (artículo 291), más las normas nacionales de transposición cuando proceda.

2. El Derecho primario en detalle. El TUE contiene los elementos fundacionales: valores, objetivos, funciones institucionales, política exterior y adhesión/retirada. El TFUE contiene los elementos operativos: cómo funcionan realmente las instituciones, cuáles son las competencias y las políticas en detalle. Ambos tratados tienen el mismo valor jurídico (artículo 1, párrafo tercero, del TUE). La Carta y el Tratado Euratom completan el Derecho primario. La modificación de los tratados exige la unanimidad más la ratificación en todos los Estados miembros (artículo 48 del TUE) —véase el capítulo 17.

3. Los cinco actos del Derecho secundario, descompuestos.

• •Reglamento — obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en todos los Estados miembros. Sin transposición nacional; el propio reglamento es la ley. Ejemplo: el Reglamento General de Protección de Datos (Reglamento 2016/679) pasó a ser ejecutable en los 27 Estados miembros el mismo día.
• •Directiva — obligatoria en cuanto al resultado; cada Estado miembro elige la forma y los medios. Cada directiva fija un plazo de transposición (por lo general, dos años). Una directiva que no se haya transpuesto al vencer el plazo puede, en determinadas circunstancias, ser invocada por los particulares frente al Estado —la doctrina del efecto directo vertical de las directivas desarrollada en Marshall contra Southampton (1986). Las directivas, por regla general, no pueden invocarse entre particulares (no tienen efecto directo «horizontal»), si bien el principio de interpretación conforme puede orientar a los órganos jurisdiccionales nacionales en esa dirección.
• •Decisión — obligatoria en todos sus elementos para aquellos a quienes va dirigida (un Estado, una empresa, un particular). Ejemplo: una decisión de la Comisión en materia de defensa de la competencia que impone una multa a una empresa concreta.
• •Recomendación — no vinculante. Un instrumento de Derecho indicativo que sugiere una línea de actuación.
• •Dictamen — no vinculante. Se utiliza para expresar una posición.

4. Actos delegados frente a actos de ejecución. Lisboa dividió lo que antes era la «comitología» en dos categorías más nítidas.

• •Actos delegados (artículo 290 del TFUE) — la Comisión, actuando en virtud de una delegación del legislador (Parlamento + Consejo), puede adoptar actos no legislativos que completen o modifiquen elementos no esenciales del acto legislativo original. El Parlamento o el Consejo pueden revocar la delegación u oponerse a un acto concreto dentro de un plazo determinado. Útil para actualizaciones técnicas (por ejemplo, actualizar los anexos de listas de sustancias).
• •Actos de ejecución (artículo 291 del TFUE) — cuando la aplicación uniforme en todos los Estados miembros así lo exige, la Comisión (o, excepcionalmente, el Consejo) adopta actos de ejecución. Los expertos de los Estados miembros supervisan este proceso a través de comités (los procedimientos de comitología: consultivo y de examen).

5. Principios jurisprudenciales fundacionales. Tres sentencias del TJUE configuraron el sistema más que cualquier artículo de los tratados:

• •Van Gend en Loos (asunto 26/62, 1963) — efecto directo. Las disposiciones de la UE suficientemente claras e incondicionales crean derechos que los particulares pueden invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
• •Costa contra ENEL (asunto 6/64, 1964) — primacía. El Tribunal declaró que el Derecho de la UE, «emanado de una fuente autónoma, en razón de su naturaleza específica original, no puede ser contradicho por una norma de Derecho interno, cualquiera que sea, sin perder su carácter comunitario y sin que se cuestione la propia base jurídica de la Comunidad». El asunto tuvo su origen en la negativa de un abogado milanés a pagar una factura de electricidad de unas 1925 liras tras la nacionalización del sector eléctrico por parte de Italia; el Tribunal Constitucional italiano había adoptado la postura contraria, aplicando el principio lex posterior derogat priori. La respuesta del TJCE sentó la doctrina para los más de sesenta años siguientes.
• •Francovich (asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, 1991) — responsabilidad del Estado. Un Estado miembro debe indemnizar a los particulares por los perjuicios causados por su incumplimiento del Derecho de la UE, si concurren tres requisitos (que la norma de la UE confiera derechos, que la infracción esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa).

6. Competencias — quién está facultado para actuar.

• •Competencia exclusiva (artículo 3 del TFUE) — solo la UE puede legislar; los Estados miembros actúan únicamente cuando estén facultados para ello. Comprende la unión aduanera, las normas sobre competencia del mercado interior, la política monetaria de la zona del euro, la política comercial común y la conservación de los recursos biológicos marinos en el marco de la PPC.
• •Competencia compartida (artículo 4 del TFUE) — tanto la UE como los Estados miembros pueden legislar; los Estados miembros actúan en la medida en que la UE no haya ejercido la suya («preferencia»). Comprende el mercado interior, la política social (en los aspectos definidos), la cohesión económica, social y territorial, la agricultura y la pesca (salvo la conservación), el medio ambiente, la protección de los consumidores, los transportes, las redes transeuropeas, la energía, el espacio de libertad, seguridad y justicia y los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública (en los aspectos definidos).
• •Competencia de apoyo (artículo 6 del TFUE) — la UE apoya, coordina o complementa la actuación de los Estados miembros sin armonizar. Comprende la protección y mejora de la salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la educación, formación profesional, juventud y deporte, la protección civil y la cooperación administrativa.
• •Competencias de régimen especial — la coordinación de las políticas económicas y de empleo (artículo 5 del TFUE) y la PESC (artículos 23 a 46 del TUE) quedan fuera de esta tricotomía.

7. Principios cardinales de la actuación institucional. El artículo 5 del TUE establece tres:

• •Atribución — la UE actúa únicamente dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los tratados.
• •Subsidiariedad — en los ámbitos de competencia compartida, la UE actúa únicamente si los objetivos no pueden alcanzarse de manera suficiente a escala nacional.
• •Proporcionalidad — el contenido y la forma de la actuación de la UE no deben exceder de lo necesario.

El Tribunal aplica otros principios no escritos: la seguridad jurídica, la irretroactividad de las disposiciones penales, la igualdad ante la ley, la confianza legítima, los derechos de defensa, la buena administración y la cooperación leal (artículo 4, apartado 3, del TUE, un deber que opera en ambas direcciones entre la UE y los Estados).

Cifras y fechas

• •1963 — Van Gend en Loos: efecto directo.
• •1964 — Costa contra ENEL: primacía.
• •1991 — Francovich: responsabilidad del Estado.
• •2009 — Lisboa confiere carácter vinculante a la Carta (1 de diciembre).
• •2018 — el RGPD (Reglamento 2016/679) pasa a ser aplicable (25 de mayo).

Novedades recientes

El principio de primacía ha sido objeto de presión política por parte de los tribunales constitucionales nacionales de Polonia y Alemania en los últimos años (la sentencia de 2021 del Tribunal Constitucional polaco y la sentencia Weiss de 2020 del Tribunal Constitucional Federal alemán sobre las compras de activos del BCE). La respuesta de la UE ha combinado los procedimientos de infracción con el nuevo mecanismo de condicionalidad del Estado de Derecho, que vincula el acceso a los fondos de la UE al respeto de los principios del Estado de Derecho (Reglamento 2020/2092, confirmado por el TJUE en 2022).

Confusiones frecuentes

• •«Directamente aplicable» (una propiedad de los reglamentos: no se necesita acto nacional) no es lo mismo que «efecto directo» (una propiedad de una disposición de la UE: crea derechos que los particulares pueden invocar). Un reglamento es directamente aplicable; un artículo de un tratado o incluso una disposición de una directiva pueden tener efecto directo.
• •El principio de primacía no figura en el articulado de los tratados —reside en la Declaración n.º 17 aneja al Acta Final de la CIG de Lisboa, que incorpora la jurisprudencia. El Tribunal de Justicia realizó la labor constitucional.
• •Un «acto de ejecución» (artículo 291) es algo muy distinto de la «legislación de ejecución de un Estado miembro» (el acto nacional que transpone una directiva).

Glosario breve

• •Efecto directo — capacidad de una disposición de la UE para ser invocada por los particulares ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
• •Supremacía / primacía — el Derecho de la UE prevalece sobre el Derecho nacional contradictorio.
• •Atribución — la UE actúa únicamente dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los tratados.
• •Comitología — supervisión, basada en comités, de los actos de ejecución de la Comisión.
• •Acte clair — excepción a la obligación de plantear una cuestión prejudicial cuando la respuesta es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable.
• •Criterio Plaumann — requisito estricto de legitimación para los particulares que interponen un recurso de anulación al amparo del artículo 263 del TFUE.

Referencias cruzadas

• •Las cuestiones prejudiciales y la estructura del Tribunal → capítulo 7
• •La Carta como Derecho primario → capítulo 3
• •Los procedimientos legislativos que producen estos actos → capítulo 9
• •Los mecanismos del Estado de Derecho → capítulo 17

Fuentes primarias

• •TFUE, artículo 288 — eur-lex.europa.eu
• •Sentencia Costa contra ENEL (asunto 6/64) — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
• •EPRS, Costa contra Enel: 60 años después — europarl.europa.eu/thinktank/762361)

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