In sintesi

Il diritto dell'UE costituisce un ordinamento autonomo, integrato negli ordinamenti degli Stati membri. Le sentenze Van Gend en Loos (1963) e Costa/ENEL (1964) hanno affermato, rispettivamente, l'effetto diretto e il primato: determinate norme dell'UE possono essere invocate dai singoli dinanzi ai giudici nazionali e prevalgono sulle norme interne incompatibili.

Riferimenti giuridici

• •Articolo 5 TUE — attribuzione, sussidiarietà e proporzionalità.
• •Articolo 288 TFUE — tipi di atti giuridici (regolamento, direttiva, decisione, raccomandazione, parere).
• •Articolo 290 TFUE — atti delegati.
• •Articolo 291 TFUE — atti di esecuzione.
• •Articolo 263 TFUE — ricorsi di annullamento contro gli atti dell'UE.
• •Articolo 267 TFUE — rinvii pregiudiziali (interpretazione del diritto dell'UE da parte della CGUE).

Perché è importante

La forma dell'atto determina effetti e modalità di applicazione. Il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile; la direttiva vincola quanto al risultato, lasciando alle autorità nazionali la scelta della forma e dei mezzi; la decisione è obbligatoria e, se designa destinatari, vincola solo questi; raccomandazioni e pareri non sono vincolanti.

Concetti fondamentali

1. La gerarchia delle norme. Quattro strati si impilano verticalmente:

• •Diritto primario — i trattati (TUE, TFUE, Trattato Euratom, protocolli e allegati) più la Carta dei diritti fondamentali, che ha lo stesso valore dei trattati dal 2009. Questo è il livello costituzionale; tutto il resto deve conformarsi.
• •Principi generali — principi elaborati dalla giurisprudenza, tra cui tutela dei diritti fondamentali, proporzionalità, certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento e non discriminazione. Orientano l'interpretazione del diritto dell'UE e fungono da parametro di legittimità del diritto derivato.
• •Diritto derivato — i cinque tipi di atto elencati nell'articolo 288 TFUE: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. Le istituzioni li adottano in base alle competenze e alle procedure previste dai trattati.
• •Atti non legislativi — comprendono, tra gli altri, atti delegati e atti di esecuzione. Le norme nazionali di recepimento non appartengono al diritto dell'UE.

2. Il diritto primario. Il TUE enuncia valori, obiettivi, principi istituzionali, disposizioni sulla politica estera e norme su adesione e recesso. Il TFUE disciplina nel dettaglio competenze, politiche e funzionamento delle istituzioni. I due trattati hanno lo stesso valore giuridico (articolo 1, terzo comma, TUE). La Carta e il Trattato Euratom completano il quadro del diritto primario. La revisione dei trattati segue le procedure dell'articolo 48 TUE, illustrate nel capitolo 17.

3. I cinque tipi di atto di diritto derivato.

• •Regolamento — obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno Stato membro, senza recepimento nazionale. Il regolamento generale sulla protezione dei dati (regolamento (UE) 2016/679), per esempio, è divenuto applicabile nello stesso giorno in tutta l'Unione.
• •Direttiva — vincolante quanto al risultato da raggiungere; gli Stati scelgono forma e mezzi. Dopo la scadenza del termine di recepimento, una disposizione chiara, precisa e incondizionata può produrre effetto diretto verticale nei confronti dello Stato, ma non effetto diretto orizzontale tra privati. Restano rilevanti l'interpretazione conforme e, se ne ricorrono i presupposti, la responsabilità dello Stato.
• •Decisione — obbligatoria in tutti i suoi elementi; se designa destinatari, è obbligatoria soltanto nei loro confronti. Può rivolgersi, per esempio, a uno Stato membro o a un'impresa.
• •Raccomandazione — atto non vincolante con cui un'istituzione indica una linea di condotta.
• •Parere — atto non vincolante con cui un'istituzione esprime la propria posizione.

4. Atti delegati e atti di esecuzione. Il Trattato di Lisbona distingue due categorie di atti non legislativi.

• •Atti delegati (Articolo 290 TFUE) — la Commissione, agendo secondo una delega dal legislatore (Parlamento + Consiglio), può adottare atti non legislativi che integrano o modificano elementi non essenziali dell'atto legislativo originale. Il Parlamento o il Consiglio possono revocare la delega o opporsi a un atto specifico entro un periodo stabilito. Utile per gli aggiornamenti tecnici (ad es. aggiornamento degli allegati di elenchi di sostanze).
• •Atti di esecuzione (Articolo 291 TFUE) — quando è necessaria un'attuazione uniforme in tutti gli Stati membri, la Commissione (o, eccezionalmente, il Consiglio) adotta atti di esecuzione. Gli esperti degli Stati membri esercitano il controllo tramite comitati (le procedure di comitatologia: consultiva e di esame).

5. Principi giudiziari fondamentali. Tre sentenze della CGUE hanno plasmato il sistema più di qualsiasi articolo del trattato:

• •Van Gend en Loos (causa 26/62, 1963) — effetto diretto. Le disposizioni dell'UE sufficientemente chiare e incondizionate creano diritti che i singoli possono invocare davanti ai tribunali nazionali.
• •Costa/ENEL (causa 6/64, 1964) — primato. Una norma nazionale, anche successiva, non può prevalere sul diritto dell'Unione. Il giudice nazionale deve garantire la piena efficacia della norma UE applicabile.
• •Francovich (cause riunite C-6/90 e C-9/90, 1991) — responsabilità dello Stato. Uno Stato membro deve risarcire i danni causati ai singoli dal suo mancato adeguamento al diritto dell'UE, se tre condizioni sono soddisfatte (la norma dell'UE conferisce diritti, la violazione è sufficientemente grave e c'è un nesso causale diretto).

6. Competenze — chi è autorizzato ad agire.

• •Competenza esclusiva (articolo 3 TFUE) — solo l'Unione può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti; gli Stati membri possono farlo soltanto se autorizzati dall'Unione o per dare attuazione ai suoi atti. Riguarda l'unione doganale, le regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno, la politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro, la politica commerciale comune e la conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della PCP.
• •Competenza concorrente (articolo 4 TFUE) — l'Unione e gli Stati membri possono legiferare; gli Stati esercitano la loro competenza nella misura in cui l'Unione non ha esercitato la propria o ha deciso di cessare di esercitarla. Riguarda, tra l'altro, mercato interno, determinati aspetti della politica sociale, coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura e pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, reti transeuropee, energia, spazio di libertà, sicurezza e giustizia e determinati problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica.
• •Competenze di sostegno, coordinamento o completamento (articolo 6 TFUE) — l'Unione affianca l'azione degli Stati membri senza sostituirsi alla loro competenza e senza armonizzare le legislazioni nazionali. I settori sono tutela e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile e cooperazione amministrativa.
• •Competenze di regime speciale — coordinamento della politica economica e occupazionale (articolo 5 TFUE) e la PESC (articoli 23–46 TUE) si trovano al di fuori di questa tripartizione.

7. Principi cardinali per l'azione istituzionale. L'Articolo 5 TUE fissa tre:

• •Attribuzione — l'Unione agisce soltanto nei limiti delle competenze che gli Stati membri le hanno attribuito nei trattati.
• •Sussidiarietà — nelle aree di competenza condivisa, l'UE agisce solo se gli obiettivi non possono essere sufficientemente raggiunti a livello nazionale.
• •Proporzionalità — il contenuto e la forma dell'azione dell'UE non devono superare ciò che è necessario.

La Corte applica inoltre principi generali quali certezza del diritto, irretroattività delle disposizioni penali, uguaglianza davanti alla legge, tutela del legittimo affidamento, diritti della difesa e buona amministrazione. L'articolo 4, paragrafo 3, TUE sancisce il principio di leale cooperazione tra l'Unione e gli Stati membri.

Cifre e date

Sviluppi recenti

Le tensioni tra primato del diritto dell'UE e controllo costituzionale nazionale sono riemerse nelle decisioni Weiss del Bundesverfassungsgericht (2020) e del Tribunale costituzionale polacco (2021). L'Unione ha reagito con strumenti distinti, tra cui ricorsi per inadempimento e, quando ricorrono i presupposti relativi al bilancio, il regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 sulla condizionalità dello Stato di diritto, confermato dalla CGUE nel 2022.

Errori frequenti

• •Applicabilità diretta ed effetto diretto non coincidono. La prima esclude la necessità di recepire un regolamento; il secondo consente di invocare in giudizio una disposizione dell'UE che soddisfa le condizioni stabilite dalla giurisprudenza.
• •Il principio del primato non è formulato nel testo dei trattati — vive nella Dichiarazione n. 17 allegata all'Atto finale della Conferenza intergovernativa di Lisbona, che incorpora la giurisprudenza. La Corte di giustizia ha svolto il lavoro costituzionale.
• •Un atto di esecuzione ai sensi dell'articolo 291 TFUE è diverso da una misura nazionale di recepimento o attuazione.

Glossario essenziale

• •Effetto diretto — capacità di una disposizione dell'UE di essere invocata dai singoli davanti ai tribunali nazionali.
• •Primato — il diritto dell'UE prevale sulle norme nazionali conflittuali.
• •Attribuzione — l'Unione agisce soltanto entro le competenze attribuitele dai trattati.
• •Comitatologia — supervisione basata su comitati degli atti di esecuzione della Commissione.
• •Acte clair — eccezione all'obbligo di rinviare una questione pregiudiziale quando la risposta è così ovvia che non esiste un dubbio ragionevole.
• •Test di Plaumann — rigoroso requisito di legittimazione per i privati che presentano un ricorso di annullamento secondo l'Articolo 263 TFUE.

Rimandi

• •Rinvii pregiudiziali e la struttura della Corte → Capitolo 7
• •La Carta come diritto primario → Capitolo 3
• •Procedure legislative che producono questi atti → Capitolo 9
• •Meccanismi dello stato di diritto → Capitolo 17

Fonti primarie

• •Articolo 288 TFUE — eur-lex.europa.eu
• •Sentenza Costa/ENEL (causa 6/64) — eur-lex.europa.eu
• •Dichiarazione n. 17 relativa al primato — eur-lex.europa.eu

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