Η Νομική Αρχιτεκτονική της ΕΕ

Στιγμιότυπο

Το δίκαιο της ΕΕ αποτελεί αυτόνομη έννομη τάξη με χαρακτηριστικά τόσο του διεθνούς όσο και του εσωτερικού δικαίου. Δύο αποφάσεις της δεκαετίας του 1960 καθόρισαν τη λειτουργική του λογική: το άμεσο αποτέλεσμα (Van Gend en Loos, 1963) επιτρέπει την επίκληση των επιλέξιμων διατάξεων της ΕΕ ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, ενώ η υπεροχή (Costa κατά ENEL, 1964) επιβάλλει την παραμερισμό των αντικρουόμενων εθνικών κανόνων εντός του πεδίου εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ.

Νομικά ερείσματα

• •ΣΕΕ Άρθρο 5 — αρχή της δοτής αρμοδιότητας, επικουρικότητα, αναλογικότητα.
• •ΣΛΕΕ Άρθρο 288 — είδη νομικών πράξεων (κανονισμός, οδηγία, απόφαση, σύσταση, γνώμη).
• •ΣΛΕΕ Άρθρο 290 — κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις.
• •ΣΛΕΕ Άρθρο 291 — εκτελεστικές πράξεις.
• •ΣΛΕΕ Άρθρο 263 — προσφυγές ακυρώσεως κατά πράξεων της ΕΕ.
• •ΣΛΕΕ Άρθρο 267 — προδικαστικές παραπομπές (ερμηνεία του δικαίου της ΕΕ από το ΔΕΕ).

Γιατί έχει σημασία

Η μορφή μιας πράξης της ΕΕ επηρεάζει τη νομική της λειτουργία. Ένας κανονισμός είναι άμεσα εφαρμοστέος από την ημερομηνία που ορίζεται στην πράξη· μια οδηγία δεσμεύει τα κράτη μέλη ως προς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα· μια απόφαση είναι δεσμευτική ως προς όλα τα μέρη της και, όταν προσδιορίζει αποδέκτες, δεσμεύει μόνο αυτούς· οι συστάσεις και οι γνώμες δεν έχουν δεσμευτική ισχύ. Το παραδεκτό δικαστικού ελέγχου και οι οδοί προσβολής εξαρτώνται επίσης από τη σχετική διάταξη, πράξη και αιτούντα.

Βασικές έννοιες — Αναδιοργανωμένες ανά θέμα

1. Πηγές και ιεραρχία. Το δίκαιο της ΕΕ περιλαμβάνει διάφορες κατηγορίες κανόνων:

• •Πρωτογενές δίκαιο — η ΣΕΕ, η ΣΛΕΕ και η Συνθήκη Ευρατόμ, μαζί με τα πρωτόκολλα και τα παραρτήματά τους. Ο Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων έχει την ίδια νομική αξία με τις συνθήκες. Οι γενικές αρχές του δικαίου της ΕΕ χρησιμεύουν επίσης ως κριτήρια για τον έλεγχο της δράσης της Ένωσης.
• •Διεθνείς συμφωνίες που συνάπτει η ΕΕ — δεσμεύουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης και τα κράτη μέλη βάσει του άρθρου 216(2) ΣΛΕΕ· η παράγωγη νομοθεσία πρέπει να συμμορφώνεται με αυτές.
• •Παράγωγο δίκαιο — οι πράξεις που απαριθμούνται στο άρθρο 288 ΣΛΕΕ: κανονισμοί, οδηγίες, αποφάσεις, συστάσεις και γνώμες. Οι νομοθετικές πράξεις εκδίδονται με νομοθετική διαδικασία· οι κατ’ εξουσιοδότηση και οι εκτελεστικές πράξεις είναι μη νομοθετικές πράξεις που εκδίδονται βάσει των άρθρων 290 και 291 ΣΛΕΕ.
• •Εθνικά μέτρα εφαρμογής — παραμένουν εθνικό δίκαιο ακόμη και όταν μεταφέρουν οδηγίες ή εφαρμόζουν άλλες υποχρεώσεις της ΕΕ.

2. Αναλυτικά το πρωτογενές δίκαιο. Η ΣΕΕ περιλαμβάνει τις αξίες, τους στόχους, το θεσμικό πλαίσιο, τις διατάξεις εξωτερικής πολιτικής και τους κανόνες προσχώρησης και αποχώρησης της Ένωσης. Η ΣΛΕΕ καθορίζει τις θεσμικές διαδικασίες, τις αρμοδιότητες και λεπτομερείς διατάξεις πολιτικής. Οι δύο συνθήκες έχουν την ίδια νομική αξία (άρθρο 1, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ). Ο Χάρτης και η Συνθήκη Ευρατόμ συμπληρώνουν το κύριο πλαίσιο του πρωτογενούς δικαίου. Η τροποποίηση των συνθηκών διέπεται από το άρθρο 48 ΣΕΕ — βλ. Κεφάλαιο 17.

3. Ανάλυση των πέντε πράξεων του παράγωγου δικαίου.

• •Κανονισμός — δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και άμεσα εφαρμοστέος σε όλα τα κράτη μέλη. Δεν απαιτείται εθνική μεταφορά. Για παράδειγμα, ο Γενικός Κανονισμός για την Προστασία Δεδομένων (Κανονισμός 2016/679) κατέστη εφαρμοστέος στις 25 Μαΐου 2018.
• •Οδηγία — δεσμευτική ως προς το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα· κάθε κράτος μέλος επιλέγει τον τύπο και τα μέσα. Η προθεσμία μεταφοράς ορίζεται στην οδηγία. Μετά τη λήξη της προθεσμίας αυτής, μια διάταξη αρκούντως σαφής, ακριβής και απαλλαγμένη από αιρέσεις μπορεί να προβληθεί έναντι του κράτους βάσει του δόγματος του κάθετου άμεσου αποτελέσματος, όπως αποτυπώνεται στην υπόθεση Marshall κατά Southampton (1986). Οι οδηγίες δεν έχουν από μόνες τους οριζόντιο άμεσο αποτέλεσμα μεταξύ ιδιωτών, μολονότι τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να ερμηνεύουν το εθνικό δίκαιο, στο μέτρο του δυνατού, κατά τρόπο σύμφωνο με μια οδηγία.
• •Απόφαση — δεσμευτική ως προς όλα τα μέρη της. Απόφαση που ορίζει αποδέκτες είναι δεσμευτική μόνο για αυτούς. Παράδειγμα: απόφαση της Επιτροπής περί αντιμονοπωλιακής νομοθεσίας απευθυνόμενη σε εταιρεία.
• •Σύσταση — δεν είναι δεσμευτική. Μέσο ήπιου δικαίου που υποδεικνύει μια πορεία δράσης.
• •Γνώμη — δεν είναι δεσμευτική. Χρησιμοποιείται για την έκφραση θέσης.

4. Κατ’ εξουσιοδότηση έναντι εκτελεστικών πράξεων. Η Συνθήκη της Λισαβόνας διαχώρισε αυτό που παλαιότερα ονομαζόταν «επιτροπολογία» σε δύο σαφέστερες κατηγορίες.

• •Κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις (άρθρο 290 ΣΛΕΕ) — η Επιτροπή, ενεργώντας βάσει εξουσιοδότησης από τον νομοθέτη (Κοινοβούλιο + Συμβούλιο), μπορεί να εκδίδει μη νομοθετικές πράξεις που συμπληρώνουν ή τροποποιούν μη ουσιώδη στοιχεία της αρχικής νομοθετικής πράξης. Το Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο μπορούν να ανακαλέσουν την εξουσιοδότηση ή να διατυπώσουν αντιρρήσεις για συγκεκριμένη πράξη εντός καθορισμένης προθεσμίας. Χρήσιμες για τεχνικές επικαιροποιήσεις (π.χ. επικαιροποίηση παραρτημάτων καταλόγων ουσιών).
• •Εκτελεστικές πράξεις (άρθρο 291 ΣΛΕΕ) — όταν απαιτείται ομοιόμορφη εφαρμογή σε όλα τα κράτη μέλη, η Επιτροπή (ή, κατ’ εξαίρεση, το Συμβούλιο) εκδίδει εκτελεστικές πράξεις. Εμπειρογνώμονες των κρατών μελών επιβλέπουν τη διαδικασία αυτή μέσω επιτροπών (οι διαδικασίες επιτροπολογίας: συμβουλευτική και εξέτασης).

5. Θεμελιώδεις δικαστικές αρχές. Τρεις αποφάσεις του ΔΕΕ διαμόρφωσαν το σύστημα περισσότερο από οποιοδήποτε άρθρο των Συνθηκών:

• •Van Gend en Loos (Υπόθεση 26/62, 1963) — άμεσο αποτέλεσμα. Διατάξεις του δικαίου της ΕΕ που είναι επαρκώς σαφείς και απαλλαγμένες από αιρέσεις δημιουργούν δικαιώματα τα οποία τα άτομα μπορούν να επικαλεστούν ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
• •Costa κατά ENEL (Υπόθεση 6/64, 1964) — υπεροχή. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δίκαιο που απορρέει από τη Συνθήκη ΕΟΚ δεν μπορούσε να παραμεριστεί από εσωτερικές νομικές διατάξεις χωρίς να υπονομεύεται η κοινοτική έννομη τάξη. Η διαφορά προέκυψε αφού η Ιταλία εθνικοποίησε τον τομέα ηλεκτρικής ενέργειας.
• •Francovich (Συνεκδικασθείσες Υποθέσεις C-6/90 και C-9/90, 1991) — καθιέρωσε την ευθύνη του κράτους για ζημία που προκαλείται από παραβίαση του δικαίου της ΕΕ από κράτος μέλος. Μεταγενέστερη νομολογία διατύπωσε τις γενικές προϋποθέσεις ως κανόνα που αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων, αρκούντως σοβαρή παράβαση και άμεσο αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της παράβασης και της ζημίας.

6. Αρμοδιότητες — ποιος επιτρέπεται να ενεργεί.

• •Αποκλειστική αρμοδιότητα (άρθρο 3 ΣΛΕΕ) — μόνο η ΕΕ μπορεί να νομοθετεί· τα κράτη μέλη ενεργούν μόνο όταν εξουσιοδοτούνται από την Ένωση ή όταν εφαρμόζουν πράξεις της Ένωσης. Καλύπτει την τελωνειακή ένωση, τους κανόνες ανταγωνισμού που είναι αναγκαίοι για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, τη νομισματική πολιτική για τα κράτη μέλη με νόμισμα το ευρώ, την κοινή εμπορική πολιτική και τη διατήρηση των θαλάσσιων βιολογικών πόρων στο πλαίσιο της κοινής αλιευτικής πολιτικής. Η Ένωση έχει επίσης αποκλειστική αρμοδιότητα να συνάπτει ορισμένες διεθνείς συμφωνίες στις περιστάσεις που ορίζονται στο άρθρο 3(2).
• •Συντρέχουσα αρμοδιότητα (άρθρο 4 ΣΛΕΕ) — τόσο η ΕΕ όσο και τα κράτη μέλη μπορούν να νομοθετούν· τα κράτη μέλη ενεργούν όταν η ΕΕ δεν έχει ακόμη ενεργήσει («προεκτόπιση»). Καλύπτει την εσωτερική αγορά, την κοινωνική πολιτική (καθορισμένες πτυχές), την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή, τη γεωργία και την αλιεία (εκτός από τη διατήρηση), το περιβάλλον, την προστασία των καταναλωτών, τις μεταφορές, τα διευρωπαϊκά δίκτυα, την ενέργεια, τον Χώρο Ελευθερίας, Ασφάλειας και Δικαιοσύνης και τις κοινές ανησυχίες ασφάλειας σε θέματα δημόσιας υγείας (καθορισμένες πτυχές).
• •Υποστηρικτική αρμοδιότητα (άρθρο 6 ΣΛΕΕ) — η ΕΕ υποστηρίζει, συντονίζει ή συμπληρώνει τη δράση των κρατών μελών χωρίς να εναρμονίζει. Καλύπτει την προστασία και βελτίωση της ανθρώπινης υγείας, τη βιομηχανία, τον πολιτισμό, τον τουρισμό, την εκπαίδευση, την επαγγελματική κατάρτιση, τη νεολαία και τον αθλητισμό, την πολιτική προστασία και τη διοικητική συνεργασία.
• •Αρμοδιότητες ειδικού καθεστώτος — ο συντονισμός της οικονομικής και της πολιτικής απασχόλησης (άρθρο 5 ΣΛΕΕ) και η ΚΕΠΠΑ (άρθρα 23–46 ΣΕΕ) βρίσκονται εκτός αυτής της τριμερούς διάκρισης.

7. Βασικές αρχές της θεσμικής δράσης. Το άρθρο 5 ΣΕΕ θέτει τρεις:

• •Απονομή αρμοδιοτήτων — η ΕΕ ενεργεί μόνο εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν οι Συνθήκες.
• •Επικουρικότητα — στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΕ, η Ένωση ενεργεί μόνο εφόσον οι στόχοι δεν μπορούν να επιτευχθούν επαρκώς από τα κράτη μέλη και, λόγω της κλίμακας ή των αποτελεσμάτων της προτεινόμενης δράσης, μπορούν να επιτευχθούν καλύτερα σε ενωσιακό επίπεδο.
• •Αναλογικότητα — το περιεχόμενο και η μορφή της δράσης της ΕΕ δεν πρέπει να υπερβαίνουν τα αναγκαία όρια.

Το Δικαστήριο εφαρμόζει επίσης γενικές αρχές, μεταξύ άλλων την ασφάλεια δικαίου, τη μη αναδρομικότητα των ποινικών διατάξεων, την ισότητα ενώπιον του νόμου, την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, τα δικαιώματα άμυνας και τη χρηστή διοίκηση. Η ειλικρινής συνεργασία ορίζεται ρητά στο άρθρο 4(3) ΣΕΕ και δεσμεύει την Ένωση και τα κράτη μέλη.

Αριθμοί και ημερομηνίες

Πρόσφατες εξελίξεις

Εθνικές συνταγματικές αποφάσεις έχουν αμφισβητήσει πτυχές της υπεροχής, μεταξύ άλλων η απόφαση PSPP/Weiss του 2020 του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου και η απόφαση του 2021 του Πολωνικού Συνταγματικού Δικαστηρίου στην υπόθεση K 3/21. Η Επιτροπή κίνησε διαδικασία επί παραβάσει ως αντίδραση στην πολωνική απόφαση. Ξεχωριστά, ο Κανονισμός 2020/2092 επιτρέπει μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού όταν παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου επηρεάζουν ή ενέχουν σοβαρό κίνδυνο να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης· το ΔΕΕ επικύρωσε τον κανονισμό αυτό το 2022.

Συνήθεις συγχύσεις

• •Η «άμεση εφαρμογή» (χαρακτηριστικό των κανονισμών: δεν απαιτείται εθνική πράξη) δεν είναι το ίδιο με το «άμεσο αποτέλεσμα» (χαρακτηριστικό διάταξης του δικαίου της ΕΕ: δημιουργεί δικαιώματα που μπορούν να επικαλεστούν τα άτομα). Ένας κανονισμός είναι άμεσα εφαρμοστέος· ένα άρθρο Συνθήκης ή ακόμη και διάταξη οδηγίας μπορεί να έχει άμεσο αποτέλεσμα.
• •Η αρχή της υπεροχής δεν περιλαμβάνεται στο κυρίως σώμα των Συνθηκών — περιέχεται στη Δήλωση αριθ. 17 που προσαρτάται στην Τελική Πράξη της ΔΚΔ της Λισαβόνας και ενσωματώνει τη νομολογία. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιτέλεσε το συνταγματικό έργο.
• •Η «εκτελεστική πράξη» (άρθρο 291) είναι διαφορετική έννοια από την «εκτελεστική νομοθεσία σε κράτος μέλος» (την εθνική πράξη που μεταφέρει μια οδηγία).

Συνοπτικό γλωσσάριο

• •Άμεσο αποτέλεσμα — η δυνατότητα επίκλησης διάταξης του δικαίου της ΕΕ από ιδιώτες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
• •Υπεροχή / προτεραιότητα — το δίκαιο της ΕΕ υπερισχύει έναντι αντικρουόμενου εθνικού δικαίου.
• •Απονομή αρμοδιοτήτων — η ΕΕ ενεργεί μόνο εντός των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν οι Συνθήκες.
• •Επιτροπολογία — έλεγχος των εκτελεστικών πράξεων της Επιτροπής από επιτροπές.
• •Acte clair — εξαίρεση από την υποχρέωση υποβολής προδικαστικού ερωτήματος όταν η απάντηση είναι τόσο προφανής ώστε να μην υπάρχει εύλογη αμφιβολία.
• •Κριτήριο Plaumann — αυστηρή προϋπόθεση νομιμοποίησης για ιδιώτες που ασκούν προσφυγή ακύρωσης βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.

Διασταυρούμενες παραπομπές

• •Προδικαστικές παραπομπές και η δομή του Δικαστηρίου → Κεφάλαιο 7
• •Ο Χάρτης ως πρωτογενές δίκαιο → Κεφάλαιο 3
• •Οι νομοθετικές διαδικασίες που παράγουν αυτές τις πράξεις → Κεφάλαιο 9
• •Μηχανισμοί για το κράτος δικαίου → Κεφάλαιο 17

Πρωτογενείς πηγές

• •ΣΛΕΕ, άρθρο 288 — eur-lex.europa.eu
• •Απόφαση Costa κατά ENEL (υπόθεση 6/64) — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
• •Απόφαση Van Gend en Loos (υπόθεση 26/62) — curia.europa.eu
• •Απόφαση Francovich (συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-6/90 και C-9/90) — curia.europa.eu
• •Προσφυγή της Επιτροπής λόγω παράβασης σχετικά με το Συνταγματικό Δικαστήριο της Πολωνίας — ec.europa.eu